Stand der Hermes-Reform

07.05.2001: Stellungnahme von WEED und urgewald zu den "Leitlinien für die Berücksichtigung von ökologischen, sozialen und entwicklungspolitischen Gesichtspunkten bei der Übernahme von Ausfuhrgewährleistungen des Bundes" (7.5.2001)

Die beiden Koalitionsfraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen haben sich bereits im April 2001 auf einen Kompromiss zur im Koalitionsvertrag vereinbarten Reform der Vergabepraxis von Hermesbürgschaften geeinigt, der in nahezu allen zentralen Punkten den "reformunwilligen" Vorgaben des Bundeswirtschaftsministeriums entspricht. Der Interministerielle Ausschuss (IMA) hat erst kürzlich neue "Leitlinien zur Berücksichtigung ökologischer, sozialer und entwicklungspolitischer Gesichtspunkte" beschlossen.

Wir möchten im Folgenden darlegen, warum aus unserer Sicht dieser Kompromiss nicht das Etikett einer echten und glaubwürdigen Reform verdient. Im Gegenteil sind wir besorgt darüber, dass durch den Mangel an konkreten und verbindlichen Standards auch in Zukunft negative soziale, ökologische und wirtschaftliche Folgen durch Lieferbürgschaften entstehen werden. Die neuen Leitlinien werden weder Transparenz schaffen noch die Anhörung der betroffenen Bevölkerung vor der Entscheidungsfindung sicher stellen.

Der neue Leitfaden bleibt außerdem weit hinter den internationalen Entwicklungen zurück. In vielen anderen Ländern (Japan, Australien, Großbritannien und Frankreich) werden derzeit weitreichendere Reformen durchgeführt. Die Bundesregierung trägt somit nicht gerade dazu bei, soziale und ökologische Nachhaltigkeitsprinzipien in internationalen Absprachen auf OECD-Ebene verbindlich zu verankern.

Unsere Einwände im Einzelnen

Grundsätze: Positiv zur Kenntnis nehmen wir, dass Nukleartechnologien zum Neubau bzw. zur Umrüstung von Atomanlagen von der Exportförderung ausgenommen werden sollen. Gleichwohl möchten wir darauf verweisen, dass damit keinesfalls und eindeutig andere Zulieferungen zu neuen Atomanlagen (wie z.B. Leittechnik) ausgeschlossen sind.

Zunächst begrüßenswert ist auch, dass das Ziel einer global nachhaltigen Entwicklung unddie "Förderung sozial und ökologisch nachhaltiger Projekte, insbesondere regenerativer Energien" erstmals in den Grundsätzen verankert wurden. Dass in den Grundsätzen nun erstmals eigentliche Selbstverständlichkeiten wie die Berücksichtigung von Umweltrisiken in der Kreditrisiko-Analyse einfließen sollen, verweist darauf wie sehr dies in der Vergangenheit missachtet wurde.

Verfahren mit Hintertüren - Umweltprüfung nach Plausibilität

Um eine solche Risiko-Analyse glaubwürdig und ernsthaft durchführen zu können, hätten wir erwartet, dass die neuen Durchführungsbestimmungen klare, eindeutige und vor allem verbindliche Standards und Verfahrensregeln, wie sie international üblich sind, enthalten.

Die Leitlinien zeichnen sich jedoch durch ein hohes Maß an Unverbindlichkeit aus:

• Im künftigen sogenannten Screening und Review Prozess werden Verfahren wie das der Prüfung nach "Relevanz des Lieferanteils", nach "Plausibilität" oder nach der "Umweltrelevanz" benannt, die große Interpretations- und Ermessensspielräume schaffen, die im einzelnen gerade im Zuge parlamentarischer Kontrolle oder für die Öffentlichkeit im Kontext des Informationsvorsprungs der Entscheider nicht nachvollziehbar sein werden. Solche offenen Kriterien sind de facto nicht geeignet, die Kohärenz deutscher Politiken in den Bereichen Entwicklungspolitik, Umwelt- und Menschenrechtsschutz einerseits und Außenwirtschaftsförderung andererseits zu gewährleisten. Mit dem "Hintertürchen Lieferrelevanz" besteht vielmehr die Gefahr, dass ökologisch und sozial desaströse Mammutprojekte, die gerade im Verbund mit anderen Exportkreditagenturen umgesetzt werden, weiterhin Bürgschaften erhalten werden.
• Während der neue Leitfaden problemlos "bestimmte Geschäfte" als nicht weiter prüfungsrelevant erachtet, werden im Leitfaden (außer dem Neubau von Atomanlagen) keinerlei weitere Ausschlusskriterien genannt. Statt ökologische Schutzgebiete ganz aus der Förderung herauszunehmen, werden unspezifiziert weitere Prüfungen Aussicht gestellt.

Das gleiche Verfahren soll künftig dann gelten, "wenn Menschen in großem Umfang umgesiedelt werden müssen". Dieses Vorgehen halten für sozial nicht hinnehmbar und aus menschenrechtlichen Gesichtspunkten für nicht verantwortbar. Wer definiert denn den "großen Umfang" an Umsiedlungen? Warum ist es der rot-grünen Bundesregierung nicht möglich, sich den klaren Kriterien der OPIC (Overseas Private Investment Corporation) anzuschließen, keine Bürgschaften bei Umsiedlungen von über 5000 Menschen zu bewilligen oder sich wenigstens darauf zu verpflichten, die bei der Weltbank üblichen Richtlinien bei Umsiedlungen anzuwenden?

• Die Zuordnung eingegangener Bürgschaftsanträge nach Sektoren beurteilen wir zwar positiv. Völlig unverständlich ist jedoch, dass sich der neue Leitfaden zum Beispiel bei Staudammbauten dann nicht auf die Empfehlungen der World Commission on Dams (WCD) verpflichtet. Diese enthalten detaillierte Prinzipien und Kriterien, nach denen künftig Großstaudammbauten bewertet werden sollen. Dass der Leitfaden die bahnbrechenden Empfehlungen der WCD noch nicht einmal erwähnt geschweige denn als verbindlich für die Prüfung von Großstaudammprojekten erklärt, ist nicht akzeptabel. Nicht zuletzt steht die internationale Glaubwürdigkeit der Bundesregierung zur Disposition, wenn sie einerseits Internationale Kommissionen wie die WCD finanziell und politisch unterstützt, aber nicht bereit ist, deren Beschlüsse im nationalen Verantwortungsbereich umzusetzen.
• Die Kernforderung der Hermes-Reform Kampagne war und ist die Einführung verbindlicher Standards für die Prüfung und Bewilligung von Hermesbürgschaften für Großprojekte und Projektfinanzierungen. Der neue Leitfaden erwähnt jedoch lediglich die Umweltstandards des Bestellerlandes (deren Einhaltung ohnehin eine Selbstverständlichkeit sein sollte). Die Praxis zeigt jedoch, dass es

1. finanzkräftigen Sponsoren auch in Entwicklungsländern mit einer relativ guten Umweltgesetzgebung immer wieder gelingt, Genehmigungen für Projekte zu erwirken, die die lokalen Gesetze und Richtlinien unterlaufen und
2. die Umweltgesetzgebung vieler Entwicklungs- und Transformationsländer große Lücken aufweist.

Um trotzdem zu gewährleisten, dass Hermesbürgschaften nicht missbraucht werden, um Projekte abzusichern, die z.B. die Gesundheit und die Lebensgrundlagen lokaler Bevölkerungsgruppen bedrohen, wäre es notwendig gewesen, qualitative und quantitative Standards bei der Prüfung und Bewilligung von Bürgschaften zugrunde zu legen.- Statt dessen schlägt der Leitfaden vor, Bestellerlandvorschriften - sofern sie weit unter international üblichen Standards liegen - mit internationalen Standards z.B. der Europäischen Entwicklungsbank (EBRD) oder der Weltbank abzugleichen (Benchmarking). Wenn die Umweltgesetzgebung eines "Empfängerlandes als ausreichend beurteilt wird, entfällt das Benchmarking Verfahren. Hier ist völlig unklar, wie ein solcher Abgleich eigentlich aussehen soll. Wer überprüft in welchem Zeitfenster die Bestellerlandvorschriften und wer nimmt den Abgleich vor?

Im Leitfaden wird ausgeführt, dass nach erfolgtem Ausgleich vom Antragsteller weitere Ausführungen eingeholt werden sollen. Soll der Antragsteller etwa bei Abweichung entscheiden, welche Standards nun angewendet werden sollen?

Am gravierendsten erscheint uns jedoch die Tatsache, dass im Leitfaden jegliche Kriterien und klare Verfahrensschritte für eine möglich Ablehnung von Bürgschaften fehlen.

• Die oben genannten im Leitfaden verankerten Verfahren, bringen - wenn sie denn ernst gemeint sind - einen enormen bürokratischen Aufwand mit sich. Gegen klare und verbindliche Standards wurde immer wieder das Argument der Bürokratisierung der Bürgschaftsvergabe vorgebracht, da deren Umsetzung die Flexibilität des Instruments und die Planungssicherheit der Antragssteller unterhöhle. Genau dies ist jedoch bei den vorgeschlagenen Verfahren und Vorgehensweisen der Fall. Die Übernahme von Weltbank- oder EU-Standards wäre nicht nur wesentlich einfacher zu handhaben, sie würden auch für ein "level playing field" unter den ECAs sorgen. Statt dessen besteht nun mehr die Gefahr, dass sich ECAs willkürlich den allerschwächsten Standard herausgreifen, um im Wettbewerb besser bestehen zu können.
• Ferner beinhaltet das Benchmarking Verfahren keine Vorgaben über Transparenz oder Konsultationen mit der lokalen Bevölkerung. Dadurch fehlt ein wesentliches Element, dass in Umweltverträglichkeitsrichtlinien aller relevanten Institutionen (Weltbank, EBRD, EU, OECD DAC und UNEP) enthalten ist und dazu beitragen kann, frühzeitig auf Risiken aufmerksam zu machen.
• Im gesamten Verfahren überhaupt nicht mehr vorkommen Umwelt- oder Sozialverträglichkeitsprüfungen. Diese waren im ersten Entwurf der sog. Umweltleitlinien noch enthalten. Unabhängige Umweltverträglichkeitsstudien sind jedoch das Kernelement jeder sachgerechten ökologischen Prüfung. Überhaupt wird im Leitfaden nicht deutlich, was unter einer "vertieften Prüfung" tatsächlich zu verstehen ist. Der Leitfaden spricht lediglich von "gegebenenfalls eingereichten Gutachten/Umweltstudien", ohne sich festzulegen, welchen Qualitätsanforderungen diese Gutachten gerecht werden müssen (z.B. UVP nach EU- oder Weltbankstandard).

Mangelnde Information und Transparenz

Völlig unzureichend bleibt der Leitfaden auch in Bezug auf das Themenfeld "Transparenz". Eine rechtzeitige (mindestens 60 Tage vor der Entscheidung) Informierung der Öffentlichkeit vor der Vergabe der Grundsatzzusage für umweltsignifikante Projekte ist nicht vorgesehen. Dabei hat sich die Bundesregierung inzwischen mit der Unterzeichnung der Aarhus-Konvention zum Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Umweltinformationen bekannt. Als private Mandatare, die im Auftrag des Staates tätig sind und öffentliche Aufgaben wahrnehmen, die auch den Bereich Umweltschutz betreffen, zählen auch Exportkreditagenturen zu den auskunftspflichtigen Instanzen im Sinne der Konvention. Die Öffentlichkeit erhält somit nach der Ratifikation der Konvention automatisch ein Zugangsrecht zu umweltrelevanten Informationen zu Projektvorhaben. Das Wirtschaftsministerium sollte diese bevorstehende Änderung der Rechtslage berücksichtigen und Antragsteller zur rechtzeitigen Veröffentlichung von Projektvorhaben und deren umweltrelevanten Basisinformationen verpflichten.

Des weiteren sollte bedacht werden, dass die Ausweitung der Transparenz auch für die Unternehmen Vorteile bietet, nämlich die Ausweitung ihrer eigenen Informationsbasis und der Schutz vor (image-) schädigenden Geschäften und Fehlinvestitionen.

Barbara Unmüßig
WEED

Heffa Schücking
urgewald

Die offiziellen Leitlinien der Bundesregierung finden Sie unter:

www.ausfuhrgewaehrleistungen.de