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Annans "stille Revolution":

28.07.1997: ein Kommentar zum Reformbericht des UNO-Generalsekretärs von Jens Martens

Eine "stille Revolution" kündigte der UNO-Generalsekretär Kofi Annan an, als er am 16. Juli sein Reformprogramm zur Erneuerung der Vereinten Nationen vorstellte (UN Dokument A/51/950). Revolutionär mutet der 80-seitige Maßnahmenkatalog des obersten Verwaltungschefs der Weltorganisation freilich nicht an. Im Mittelpunkt stehen sekretariatsinterne Veränderungen in der Organisations- und Managementstruktur. Wer von Annan einen programmatischen Entwurf für die Neu-Positionierung der UNO im System internationaler Politik erwartet hat, wie es sein Vorgänger Boutros-Ghali mit der Agenda für den Frieden 1992 am Anfang seiner Amtszeit ansatzweise versucht hatte, wird enttäuscht sein. Annan ist kein Visionär. In seiner 30-jährigen Laufbahn im UN-Apparat hat er zu oft erlebt, welches Schicksal noch so ambitionierten Reforminitiativen (und ihren Urhebern) widerfuhr. Annan ist Realpolitiker. Seine Erneuerungspläne sollen den Vereinten Nationen ermöglichen, ihre Aufgaben effizient zu erfüllen. Die wichtigere Frage, welche Aufgaben die Weltorganisation künftig haben soll, werden die Mitgliedstaaten selbst beantworten müssen.

Und doch würde man das Reformprogramm des Generalsekretärs unterschätzen, würde man es nur als administrative Pflichtübung ansehen. Die 283 Punkte des Plans enthalten Einzelmaßnahmen und Empfehlungen für alle Bereiche der UNO, die in der Summe betrachtet durchaus "die teifgreifendsten und weitreichendsten Reformen in der zweiundfünfzigjährigen Geschichte dieser Organisation" (Annan) bedeuten könnten. Vorausgesetzt, die Mitgliedstaaten, von deren Zustimmung viele der Vorschläge Annans abhängig sind, beginnen nicht auf der kommenden Tagung der Generalversammlung im Herbst, die Reformvorhaben zu zerpflücken. Der scheidende Präsident der Generalversammlung Razali Ismail hatte dieses Schicksal wohl im Auge, als er in einer Presseerklärung zu Annans Reformbericht für Offenheit gegenüber den Vorschlägen plädierte und die Hoffnung äußerte, daß sie "nicht stereotypen Prozessen zum Opfer fallen."

Schwerpunkte des Reformprogramms

Annans Reformbericht an die Generalversammlung besteht aus zwei Teilen. Der erste enthält einen thematischen Überblick über die wichtigsten Elemente der Reform, der zweite eine detaillierte Darstellung der einzelnen Maßnahmen und Empfehlungen. Im Kern behandelt das Programm drei Bereiche: Erstens das Management und die Finanzierung des UN-Sekretariats, zweitens die Neustrukturierung der Haupttätigkeitsfelder der UNO sowie drittens längerfristige Reformschritte, die das gesamte UN-System betreffen.

Reorganisation des Sekretariats

Um seine Führungsaufgaben besser wahrnehmen zu können, schlägt Annan vor, den Posten eines/r Stellvertretenden Generalsekretärs/in zu schaffen. Dadurch könnte sicherlich die politische Außenwirkung des UN-Sekretariats gestärkt werden, sofern die Stelle mit einer entsprechenden Führungspersönlichkeit besetzt würde. Gleichzeitig soll, quasi als Kabinett des Generalsekretärs, eine Hochrangige Managementgruppe eingesetzt werden, der die wichtigsten Führungskräfte der UNO angehören.

Als Reaktion auf den Druck aus den USA will Annan das Personal und das Budget der Organisation weiter reduzieren. Die Zahl der festen Mitarbeiter soll um weitere 1000 gesenkt werden, die Verwaltungskosten um ein Drittel gekürzt werden, und der Zweijahreshaushalt 1998-99 nominal unter dem der Vorjahre liegen. Den Hardlinern im US-Kongreß geht dies freilich nicht weit genug. UNO-Hasser Jesse Helms, der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses im Senat, fordert eine Halbierung der Mitarbeiterzahl und eine Reduzierung des Haushalts auf rund 20 Prozent der (ohnehin bescheidenen) 1,3 Mrd. US-Dollar jährlich. Annan wäre jedoch schlecht beraten, sich weiter an denen zu orientieren, die die UNO marginalisieren wollen. Schon jetzt kann sie aufgrund fehlenden Personals und eines zum Teil dramatischen Mangels an Sachmitteln in vielen Bereichen, etwa der Menschenrechtsarbeit und den Umweltaktivitäten, ihre Aufgaben nicht erfüllen.

Um der Organisation wenigstens das ständige Damoklesschwert der Zahlungsunfähigkeit zu ersparen, das hauptsächlich durch den Zahlungsboykott der USA seit Jahren die Handlungsfähigkeit der UNO einschränkt, schlägt Annan die Einrichtung eines revolvierenden Kreditfonds in Höhe von 1 Mrd. US-Dollar vor. Er soll sich aus freiwilligen Beiträgen wohlgesonnener Mitgliedstaaten speisen.

Entwicklung als Priorität

Nachdem die Arbeit der UNO im Entwicklungsbereich - trotz der Serie von Weltkonferenzen - in den letzten Jahren gegenüber den Peacekeeping-Aktivitäten und den humanitären Einsätzen in den Hintergrund getreten war, soll sie nun wieder ins Zentrum gerückt werden. Im Sekretariat spiegelt sich dies in der Schaffung einer "Super-Abteilung" für wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten (DESA) wider, in der unter der Leitung des Inders Nitin Desai die bislang drei Abteilungen dieses Sektors vereinigt werden.

Um die Zusammenarbeit der verschiedenen Entwicklungsfonds und -programme der UNO zu verbessern, werden sie in einer UN-Entwicklungsgruppe zusammengefaßt. Dies betrifft vor allem das Entwicklungsprogramm (UNDP), den Bevölkerungsfonds (UNFPA) sowie das Kinderhilfswerk (UNICEF). Ihre Eigenständigkeit und ihr individuelles Profil werden davon nicht berührt - ein Zugeständnis Annans an UNICEF, das sich vehement gegen eine zunächst erwogene institutionelle Zusammenlegung aller Entwicklungsfonds unter der Leitung des UNDP-Administrators gewehrt hatte.

Ein wichtiges Element im Reformprogramm des Generalsekretärs sind Vorschläge zur Verbesserung der Entwicklungsfinanzierung. Statt im Rahmen der bislang jährlich stattfindenden Auffüllungsrunden sollen die Entwicklungsfonds künftig durch mehrjährige ausgehandelte sowie freiwillige Beiträge finanziert werden. Im UN-Budget möchte Annan eine "Entwicklungsdividende" erzielen, die sich aus Effizienzgewinnen im Verwaltungsbereich speist und in Aktivitäten des Wirtschafts- und Sozialbereichs fließen soll. Bis zum Jahr 2002 sollen auf diese Weise bis zu 200 Mio. US-Dollar gewonnen werden. Schließlich ist geplant, ein Büro für Entwicklungsfinanzierung einzurichten, in dem unter der Leitung des neuen Stellvertretenden Generalsekretärs innovative Finanzierungsformen entwickelt und untersucht werden.

Stärkung des Umweltbereichs

Neben der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung möchte der Generalsekretär künftig auch den Umweltaufgaben in der UNO höhere Priorität beimessen. Zu diesem Zweck soll das Umweltprogramm (UNEP), das gerade eine schwere Existenzkrise glimpflich überstanden hat, gestärkt werden. Annan kündigt in seinem Programm an, daß er zur 53. Generalversammlung 1998 Vorschläge für die Neustrukturierung von UNEP und dem ebenfalls in Nairobi ansässigen Zentrum für Wohn- und Siedlungswesen (HABITAT) vorlegen wird. Die Kommission für nachhaltige Entwicklung (CSD), soll zusätzliche Funktionen erhalten, indem ihr die Aufgaben der beiden ECOSOC-Ausschüsse für neue und erneuerbare Energiequellen und Energie für Entwicklung sowie für natürliche Ressourcen und des Hochrangigen Beratergremiums für nachhaltige Entwicklung übertragen werden. Die drei Gremien sollen im Gegenzug aufgelöst werden. Schließlich greift Annan den Vorschlag auf, den überflüssig gewordenen Treuhandrat in einen Treuhandrat für globale Umweltfragen umzuwandeln. Er soll zugleich das Bindeglied zwischen UNO und Zivilgesellschaft in diesem Bereich bilden. Vor allem diese Vorschläge tragen die Handschrift des eigentlichen Autoren des Reformprogramms: Maurice Strong. Der ehemalige UNEP-Chef und UNCED-Generalsekretär war von Annan im Januar zum Chefkoordinator für die UN-Reform ernannt worden.

Aufwertung der Abrüstungsarbeit

Die Abwertung, die der Bereich Abrüstung in der Amtszeit Boutros-Ghalis erfahren hat, wird von seinem Nachfolger als Fehler angesehen, der korrigiert werden muß. Aus diesem Grund enthält sein Reformprogramm den Beschluß, eine neue Hauptabteilung Abrüstung und Rüstungsregelung zu schaffen. Die Abteilung soll u.a. politische Strategien entwickeln, um die Weiterverbreitung aller (!) Waffenarten zu verhindern.

Bedeutungsverlust der Friedenssicherung

An Bedeutung verloren hat in jüngster Zeit zweifellos die Arbeit der UNO im Bereich der Friedenssicherung. Annan betrachtet dies allerdings nur als vorübergehendes Phänomen und plädiert dafür, die Kapazitäten der UNO zum raschen Eingreifen in Konfliktfällen zu verbessern und ihre Arbeit im Bereich der Friedenskonsolidierung nach Konflikten zu stärken. Die Hauptabteilung für Politische Angelegenheiten soll künftig als Koordinierungsstelle auf diesem Gebiet dienen.

Umstrukturierung in den Bereichen Menschenrechte, humanitäre Hilfe und Verbrechensbekämpfung

Um die Arbeit im Menschenrechtsbereich zu verbessern, sollen die entsprechenden, bislang getrennt agierenden Abteilungen, einschließlich des Genfer Menschenrechtszentrums, im Büro des Hohen Menschenrechtskommissars zusammengefaßt werden. Zur neuen Menschenrechtskommissarin hatte Annan vor kurzem die ehemalige irische Ministerpräsidentin Mary Robinson berufen.

Die ständig wachsenden humanitären Aufgaben der UNO sollen künftig von einem neuen UN-Koordinator für Humanitäre Hilfe (dem bisherigen Nothilfekoordinator) erfüllt werden. In sein Büro soll die bisherige Hauptabteilung für humanitäre Angelegenheiten integriert werden. Über die Besetzung des neuen Postens will Annan in Kürze entscheiden.

Die Bekämpfung von internationaler Kriminalität, Drogenhandel und Terrorismus soll in Zukunft im neuen Wiener Büro für Drogenbekämpfung und Verbrechensverhütung erfolgen. Die bisherigen Einzelprogramme in diesen Bereichen werden damit unter einem Dach zusammengefaßt.

Stärkere Einbeziehung der Privatwirtschaft

Nichtstaatliche Akteure sollen dem Reformbericht Annans zufolge eine weiter wachsende Rolle innerhalb der Vereinten Nationen spielen. Einen besonderen Stellenwert mißt er dabei der business community bei. Mit der Internationalen Handelskammer (ICC) und dem Davoser Weltwirtschaftsforum sollen die Konsultationen verstärkt werden. Parallel zum UN Non-Governmental Liaison Service (NGLS) will Annan ein "UN Enterprise Liaison Service" etablieren, um die Kontakte zur Privatwirtschaft zu fördern. Gerade NROs aus dem Umwelt-, Entwicklungs- und Menschenrechtsbereich sollten diese Entwicklung wachsam beobachten.

Auf dem Weg zur "Jahrtausendversammlung"

Kofi Annan ist sich im Klaren, daß sein Programm zur Erneuerung der Vereinten Nationen die Weltorganisation nicht von Grund auf verändern wird. In vorauseilendem Gehorsam hatte er bewußt auf Reformvorschläge, mit denen er bei den Mitgliedstaaten oder den Sonderorganisationen des UN-Systems anecken könnte, weitgehend verzichtet. Mit Blick auf den politischen Reformbedarf reicht er den schwarzen Peter an die Regierungen weiter. Er schlägt ihnen vor, eine Sonderkommission auf Ministerebene einzurichten, die sich mit grundsätzlichen Änderungen in der Charta der Vereinten Nationen und im Verhältnis zu den Sonderorganisationen (zu denen u.a. auch die Weltbank und der Internationale Währungsfonds gehören) befassen soll.

Im Jahr 2000 soll dann eine Jahrtausendversammlung ("Millennium Assembly") der Staats- und Regierungschefs stattfinden, um - wie es heißt - die Vereinten Nationen auf die Anforderungen und Herausforderungen des 21. Jahrhunderts vorzubereiten. Parallel dazu soll eine Jahrtausend-Volksversammlung ("Millennium People’s Assembly") der Zivilgesellschaft abgehalten werden. Ob durch die geballte Symbolik des Jahres 2000 die politischen Interessengegensätze, die bisher die Stärkung des multilateralen Systems der Vereinten Nationen verhindert haben, in den Hintergrund gedrängt werden, ist freilich angesichts der bisherigen Reformbereitschaft der Regierungen mehr als fraglich.


Der Reformbericht des Generalsekretärs ist beim Informationszentrum der Vereinten Nationen (UNIC) Bonn (Tel.: 0228-8152770, Fax: 0228-8152777, e-mail: unic@uno.de) in englischer und deutscher Sprache erhältlich. Außerdem im Internet unter: www.un.org/reform


28.7.1997, erscheint in "epd-Entwicklungspolitik"