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Erste Schritte zu einer Politik der globalen Zukunftsgestaltung

01.09.1998: Ansatzpunkte für einen Politikwechsel Deutschlands in den Vereinten Nationen

Hintergrundpapier der UNO-Projektgruppe von Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung e.V. (WEED)

Bonn, September 1998

Den Vereinten Nationen droht kurz vor der Jahrtausendwende die Marginalisierung. Damit könnte das zentrale Forum für die Entwicklung globalpolitischer Steuerungsmöglichkeiten untergraben werden. Eine neue Bundesregierung wird diesen Trend nicht im Alleingang umkehren können. Sie wird sich aber mit innovativen Vorschlägen und Vorleistungen entschieden für eine Aufwertung der Weltorganisation einsetzen müssen, will sie im neuen Jahrtausend ihr Profil als multilateral handelnde Zivilmacht schärfen und einer strukturellen Blockierung globaler Problemlösungen entgegenwirken. Bislang ist die deutsche Außenpolitik diesen Anforderungen nicht ausreichend gerecht geworden.

Immerhin hat bereits die bisherige Bundesregierung bei der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofes eine konstruktive Rolle gespielt: In einer Reformallianz mit etwa 40 gleichgesinnten Staaten wurden richtungsweisende Vorschläge für einen fairen, effizienten, wirksamen und unabhängigen Strafgerichtshof eingebracht und in den Verhandlungsprozessen sachorientiert und konsequent auch gegenüber Bedenken der ständigen Sicherheitsratsmitglieder vertreten. Ein derartiges Vorgehen ist beispielhaft und sollte ein Modell für die künftige deutsche Globalpolitik auch in anderen Themenbereichen sein.

Die Projektgruppe "UNO" von Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung e.V. (WEED) legt mit diesem Hintergrundpapier konkrete Empfehlungen vor, wie eine neue Bundesregierung zu Beginn ihrer Legislaturperiode "Erste Schritte zu einer Politik der globalen Zukunftsgestaltung" im Rahmen der Vereinten Nationen einleiten könnte. In Kurzform lauten diese Schritte:

  1. Blockade bei der Reform des Sicherheitsrats durchbrechen
  2. Friedenssicherung und Frühwarnung durch Stand-by-Kapazitäten effektivieren
  3. Weltstrafgerichtshof für schwerste Menschenrechtsverletzungen aktiv unterstützen
  4. Governance der globalen Finanzströme stärken
  5. Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit auf eine solide Basis stellen
  6. UN-Institutionen im Umweltbereich stärken
  7. Transparenz und Partizipation in der deutschen UNO-Politik erhöhen

Die anstehende EU-Präsidentschaft Deutschlands im ersten Halbjahr 1999 bietet eine hervorragende Chance, richtungsweisende Initiativen für anstehende Entscheidungsprozesse im UN-System zu formulieren und in Abstimmung mit den europäischen Partnern einzubringen. Eine weitere Gelegenheit bietet die Gastgeberrolle beim G7/8-Gipfel im Juni 1999 in Köln. Die außenpolitischen Entscheidungsträger sollten das Momentum der neuen Legislaturperiode nutzen, um deutliche Akzente für eine neue Globalpolitik zu setzen.

1. Blockade bei Reform des UN-Sicherheitsrats durchbrechen

Die Verhandlungen über eine Erweiterung bzw. Reform des UN-Sicherheitsrates sind festgefahren. Die Generalversammlung mußte eine Entscheidung zu dieser Frage Anfang Dezember 1997 verschieben, da keines der in nunmehr fast sechs Jahren entwickelten Modelle eine Verwirklichungschance hat - eine ernüchternde Bilanz. Rivalisierende Interessenlagen verhindern weiterhin, daß im wichtigsten und von zunehmendem Legitimitätsverlust bedrohten Entscheidungsorgan der Vereinten Nationen die Weltregionen des Südens besser vertreten sind, das Blockadeinstrument des Vetorechts eingeschränkt wird und die Entscheidungs- und Konsultationsverfahren durchschaubarer werden.

Eine Zeitlang herrschte in der deutschen Politik fälschlicherweise der Eindruck, als sei auf dem internationalen Parkett eine Art Blanko-Einladung für eine ständige deutsche Mitgliedschaft ausgestellt worden. Dabei wurden vor allem Vorschläge zitiert, denen zufolge die Zahl der ständigen Mitglieder auf zehn verdoppelt werden sollte, so daß Japan, Deutschland und drei Entwicklungsländer (je ein Land aus Afrika, Lateinamerika und Asien) einen ständigen Sitz - allerdings ohne Vetorecht - erhalten würden. Diese Vorschläge begünstigten die Ambitionen Deutschlands und Japans auf einen ständigen Sitz. Zugleich ließen sie aber offen, wie sich der Süden auf Regionalvertreter einigen sollte. Den Blockfreien wurde vor diesem Hintergrund immer bewußter, daß sie, entgegen der ursprünglichen Zielrichtung, zu den Verlierern einer Reform zählen könnten, während sich mit Frankreich, Großbritannien und Deutschland gleich drei EU-Staaten ständig im Sicherheitsrat befänden. Grundsätzlichen Widerstand gegen die Ausweitung von Privilegien durch neue ständige Sitze formulierte zudem das vom Abstieg in die "zweite europäische Liga" bedrohte Italien - Bedenken, die aber auch von einer wachsenden Zahl weiterer Länder geteilt werden.

Die Idee neuer ständiger Sitze hat sich mittlerweile als wahrer "Reform-Killer" erwiesen. Die dadurch entstandene Blockade wird sich nur auflösen lassen, wenn neue und äußerst pragmatische Wege gegangen werden. Die neue Bundesregierung sollte deshalb:

  • angesichts der festgefahrenen Situation ihren Anspruch auf einen ständigen Sitz zurückziehen und erklären, daß sie für eine spätere Reformphase das Ziel ständiger regionaler Sitze verfolgt;
  • als ersten Reformschritt eine Ausweitung des Rates um sechs bis zehn ausschließlich nichtständige Mitglieder befürworten und zugleich die Erwartung ausdrücken, entsprechend ihrem politischen Gewicht in regelmäßigen Abständen im höchsten UNO-Gremium vertreten zu sein;
  • sich für eine stärkere Koordination der EU in Sicherheitsratsbelangen einsetzen und erklären, daß sie ein ausdrücklich einheitliches Abstimmungsverhalten der nichtständigen Sicherheitsratsmitglieder aus der EU als ersten Schritt auf dem Weg zu einem ständigen europäischen Sitz im Sicherheitsrat betrachtet;
  • die ständigen Mitglieder ausdrücklich auffordern, ihr Vetorecht im Sinne einer "freiwilligen Selbstbeschränkung" nur im Rahmen von Maßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta zu gebrauchen;
  • sich dafür einsetzen, die bereits erreichten Fortschritte hinsichtlich Transparenz und Berichtspflicht des Sicherheitsrats weiterzutreiben und zu institutionalisieren;
  • sich über die bereits bestehenden informellen Mechanismen im Rahmen der sog. Arria- und Somavia-Formel hinaus für eine intensivierte Konsultation zwischen Sicherheitsrat und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in den Bereichen humanitäre Hilfe und Menschenrechte einsetzen;
  • sich für einen Ausbau der Arrangements einsetzen, die für die Konsultation und den Informationsaustausch zwischen Sicherheitsrat und Truppen stellenden Staaten am 28. März 1996 eingerichtet wurden, und insbesondere die Einrichtung eines Troop Contributors Forum unterstützen, das über feste Regeln verfügt und angemessen bei der Vorbereitung, Durchführung und Evaluierung friedenserhaltender Maßnahmen beteiligt wird.

2. Friedenssicherung und Frühwarnung durch Stand-by-Kapazitäten ausbauen

Die UN-Friedenssicherung befindet sich in einer womöglich unterschätzten Krise. Die Erfahrungen in Somalia, dem früheren Jugoslawien, Ruanda und Angola, aber beispielsweise auch in Kambodscha haben vor Augen geführt, wie schwierig regionalisierte und zunehmend chaotisch geführte Bürgerkriege von außen zu beeinflussen sind. Zugleich wurde in dramatischer Weise deutlich, daß den Vereinten Nationen die Kapazitäten fehlen, schnell, angemessen und flexibel auf neue Konfliktkonstellationen zu reagieren.

Aufgrund ernüchternder Erfahrungen mit überambitionierten Blauhelm-Einsätzen besteht derzeit die Gefahr, daß die falschen Lehren gezogen werden. Besonders deutlich ist dies in den USA: Nachdem die Clinton-Administration sich zunächst zu einem "energischen Multilateralismus" ("assertive multilateralism") bekannte, verhinderte sie seit dem Somalia-Debakel eine Weiterentwicklung des Friedenssicherungs-Instrumentariums. Mit der Festlegung, den UN auch für friedenserhaltende Maßnahmen unter Kapitel VI keine Truppen im Rahmen von Standby-Arrangements zur Verfügung zu stellen, wurde ein Signal in die falsche Richtung gesetzt. Bedauerlicherweise wurde diese Signalwirkung durch die öffentliche Stellungnahme von Bundesverteidigungsminister Volker Rühe verstärkt, keine Bundeswehr-Kontingente für die Vereinten Nationen bereithalten zu wollen. Die Erklärung wurde offensichtlich vom Auswärtigen Amt nur widerwillig hingenommen. Sie war um so kontraproduktiver, als Deutschland mit General a.D. Manfred Eisele bis Frühjahr 1998 einen anerkannten Beigeordneten Generalsekretär im UN Department of Peacekeeping Operations stellte, der sich verdienstvoll für eine Ausweitung des im Januar 1993 initiierten Stand-by-Systems einsetzte.

Was praktizierter Multilateralismus heißt, zeigte hingegen die kanadische Regierung: Sie legte im September 1995 mit ihrer Studie "Towards a Rapid Reaction Capability for the United Nations" einen pragmatischen Vorschlag zur Stärkung ziviler wie militärischer Krisenbewältigung vor, der nichts an Aktualität eingebüßt hat und aktiv unterstützt werden sollte. Ähnlich vorbildlich ist die dänische Initiative, eine "Stand-by High Readiness Brigade" (SHIBRIG) aufzustellen. Zusammen mit Kanada, den Niederlanden, Polen, Schweden und Österreich wird Dänemark ab dem 1. Januar 1999 etwa 4.000 Soldaten bereithalten, die innerhalb von weniger als einem Monat für UN-Missionen mobilisiert werden können.

Die neue Bundesregierung hat die Möglichkeit, dem parteiübergreifenden Bekenntnis für eine effektive UN-Friedenssicherung auch Taten folgen zu lassen. Sie sollte im Bereich friedenserhaltender Maßnahmen (Peacekeeping-Einsätze):

  • den Vereinten Nationen im Rahmen des Stand-by-Systems ein Bundeswehr-Truppenkontingent in Bataillonsstärke zur Verfügung stellen und im Rahmen eines Peacekeeping Services Agreement (PSA) detaillierte Vereinbarungen über Ausrüstung, Personal und Kostenerstattung treffen;
  • in Fortführung der dänischen Initiative an der Aufstellung weiterer "Stand-by High Readiness Brigades" (SHIBRIG) für die unmittelbare Startphase friedenserhaltender Einsätze mitwirken;
  • das globale Netzwerk von Peacekeeping-Trainingzentren finanziell und personell unterstützen und feste Vereinbarungen für die logistische und materielle Unterstützung friedenserhaltender Kontingente südlicher Länder treffen;
  • sowohl gegenüber Bündnispartnern als auch gegenüber anderen Staaten darauf drängen, daß multinationale Initiativen zur Stärkung regionaler Peacekeeping-Kapazitäten (vor allem in Afrika und der GUS) nur in Abstimmung mit der UNO und Regionalorganisationen vorgenommen werden;
  • in Anlehnung an die Vorschläge der Independent Advisory Group unter Leitung von Shijuro Ogata und Paul Volcker ("Financing an Effective United Nations") eine Aufstockung des Peacekeeping Reserve Fund für laufende Operationen auf 800 Mio. US-$ unterstützen, damit die UN auch bei größeren Peacekeeping-Einsätzen handlungsfähig bleiben;
  • durch eine umfassende Evaluierungsstudie und internationale Fachtagungen Verantwortung für die konzeptionelle und praktische Weiterentwicklung ziviler Elemente des UN-Peacekeeping übernehmen, so in den Bereichen Zivilpolizei (CIVPOL), Menschenrechts-Monitoring und Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen;
  • in Zusammenarbeit mit gleichgesinnten Staaten ein multinationales ziviles Peacekeeping-Kontingent aufstellen, das die ernsthafte Personallücke der Vereinten Nationen in den Bereichen Zivilpolizei/Menschenrechtsbeobachtung/Rechtsschutz schließt.

Stand-by-Kapazitäten für die rasche Reaktion auf Krisen dürfen sich nicht auf die Verfügbarkeit von Peacekeeping-Kontingenten beschränken, sondern müssen insbesondere den politischen Bereich der Frühwarnung und Konfliktvermittlung umfassen. Die neue Bundesregierung könnte hier mit vergleichsweise geringem Ressourceneinsatz auf nationaler wie auf internationaler Ebene einen qualitativen Sprung nach vorne bewirken, der sich schon allein durch den damit verbundenen außenpolitischen Prestigezuwachs mehr als auszahlen würde.

Konkret sollte die neue Bundesregierung:

  • dem UN-Sekretariat Informationen über Krisenentwicklungen, die sie mittels verschiedenster Verfahren der Aufklärung gewinnt, in weitestmöglichem Umfang zur Verfügung stellen und hierfür ein geregeltes Verfahren entwickeln;
  • sich dafür einsetzen, daß neue europäische Kapazitäten zur Informationsgewinnung und Frühwarnung sowie das im Aufbau befindliche EU-Netzwerk zur Krisenprävention nach klaren Regeln zur Unterstützung der entsprechenden UN-Einrichtungen beitragen;
  • dem UN-Sekretariat in Zusammenarbeit mit anderen europäischen Staaten (beispielsweise den Niederlanden und der Schweiz) qualifizierte Wissenschaftler und Ministerialbeamte kurz- bis mittelfristig als sog. "seconded personnel" für den Aufbau einer integrierten Frühwarneinheit zur Verfügung stellen, die den bestehenden Informationsfluß im UN-System kanalisiert und im Sinne diskreter Planung für Eventualfälle ( "contingency planning") auf Entscheidungssituationen hin zuspitzt;
  • in Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen und Forschungseinrichtungen systematisch einen nationalen Expertenpool im Bereich Fact Finding und Konfliktvermittlung aufbauen, der durch gezielte Qualifizierungsmaßnahmen für Einsätze im Rahmen von UNO und OSZE vorbereitet wird, dessen Arbeit durch begleitende Evaluierungsstudien überprüft und weiterentwickelt wird, dem während der Missionen eine soziale Absicherung und dem ein beruflicher Wiedereinstieg ohne Statusverlust garantiert wird;
  • die fortgeschrittenen Bemühungen von Nichtregierungsorganisationen zur Ausbildung und Vernetzung von Friedensfachkräften finanziell unterstützen und durch ein Freiwilligen-Dienstgesetz rechtlich und sozial absichern, damit zwischenstaatliche Konfliktvermittlung durch gesellschaftliche Konfliktdiplomatie und Versöhnungsarbeit ergänzt und ein wechselseitiger Erfahrungsaustausch zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Friedensbemühungen in Gang gesetzt wird.

3. Weltstrafgerichtshof für schwerste Menschenrechtsverletzungen aktiv unterstützen

Am 23. Juli 1998 beschlossen in Rom Vertreter von 120 Staaten bei 7 Gegenstimmen und 21 Enthaltungen das Statut eines Internationalen Strafgerichtshofes (International Criminal Court, ICC). Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in internationalen wie internen Konflikten können nun von einer unabhängigen Instanz geahndet werden, wenn nationale Gerichte zur Verfolgung schwerster Menschenrechtsverletzungen nicht willens oder in der Lage sind. Das Statut des neuen Weltstrafgerichtshofs hat aber auch erhebliche Schwächen: So kann der UN-Sicherheitsrat jedes laufende Ermittlungsverfahren für zwei Jahre blockieren; zudem können die Vertragsparteien während eines Übergangszeitraumes von sieben Jahren die Zuständigkeit des Gerichtshofs für Kriegsverbrechen grundsätzlich ausschließen. Entscheidend ist deshalb, daß das Gericht rasch durch effektive Arbeit Vertrauen gewinnt.

Einen wichtigen Anstoß für den ständigen Strafgerichtshof gaben die vom Sicherheitsrat eingesetzten Ad hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien (Den Haag) und Ruanda (Arusha). Ihr Erfolg bzw. Mißerfolg ist ein wichtiges Indiz für die Fähigkeit der internationalen Gemeinschaft, Kriegsverbrechen zu verfolgen und zu ahnden. Um so wichtiger ist es, die Tätigkeit dieser Gerichte aufmerksam zu beobachten und mit finanzieller, personeller und nicht zuletzt moralischer Unterstützung zu begleiten. Zur kritischen Sympathie gehört dabei auch, bei groben Anzeichen von Mißwirtschaft, wie sie in einem internen UN-Bericht 1997 für das Ruanda-Tribunal aufgedeckt wurden, beharrlich auf eine durchgreifende Korrektur zu drängen.

Durch überzeugende Arbeit der Ad hoc-Tribunale und eine zügige Etablierung des ICC in Den Haag kann erreicht werden, daß tatsächlich ein neues, funktionsfähiges System internationaler unabhängiger Strafgerichtsbarkeit begründet und nicht eine politische Alibi-Einrichtung geschaffen wird.

Der Bundestag sollte:

  • bereits in den ersten Monaten der neuen Legislaturperiode das Abkommen über den Internationalen Strafgerichtshof ratifizieren;
  • Art. 16, Abs. 2 Grundgesetz (Auslieferungsverbot) so abändern, daß deutsche Staatsangehörige für die Anklage an ein internationales Gericht überstellt werden können.

Die Bundesregierung sollte:

  • im Zusammenspiel mit der von etwa 40 auf mittlerweile rund 65 Länder angewachsenen Gruppe der "like-minded states" möglichst viele Unterzeichner der Rom-Vereinbarung nachdrücklich ermuntern und anhalten, das Abkommen bald zu ratifizieren, damit ähnlich schnell wie bei der Landminenvereinbarung - wenn möglich bis zum Jahr 2001 - die erforderliche Mindestzahl von 60 Ratifikationen erreicht wird;
  • der Ankündigung einiger Staaten, den ICC aktiv zu bekämpfen und Unterzeichnerländer durch diplomatischen Druck von der Ratifizierung abzuhalten, energisch entgegentreten;
  • das Ad hoc-Tribunal für das ehemalige Jugoslawien in Den Haag über die Pflichtbeiträge hinaus finanziell und personell unterstützen, damit es seine Arbeit konsequent und effektiv fortsetzen kann;
  • die Arbeit des Ad hoc-Tribunals für Ruanda in Arusha kritisch mitverfolgen und sie - sobald Vorwürfe der Mißwirtschaft überzeugend ausgeräumt sind - durch eine gezielte finanzielle, materielle und personelle Unterstützung, beispielsweise für die Zeugenschutzabteilung, fördern;
  • nach Etablierung des Weltstrafgerichtshofes ihre Bemühungen wieder aufnehmen, die Zuständigkeit des Gerichtes auf das Verbrechen des Angriffskrieges auszuweiten, und in allen substantiellen und Verfahrensfragen beständig auf die Unabhängigkeit und Effektivität des ICC hinwirken.

4. Governance der globalen Finanzströme stärken

Angesichts der Finanzkrisen in Asien, Rußland und Lateinamerika wächst die Einigkeit darüber, daß die globalen Finanzströme einer stärkeren Regelung und Kontrolle bedürfen. Die Vereinten Nationen haben in ihrem World Economic and Social Survey 1998 ausdrücklich Maßnahmen zur Eindämmung unkontrollierbarer Kapitalflüsse gefordert. Der Bericht konstatiert mit Blick auf die asiatische Krise die offensichtliche Schwäche sowohl der amtlichen Aufsicht in den betroffenen Ländern, als auch der Anpassungsprogramme, die vom Internationalen Währungsfonds (IWF) für diese Länder aufgelegt wurden. Die Vereinten Nationen selbst sind derzeit weder politisch noch strukturell in der Lage, den Krisentendenzen mit wirkungsvollen Maßnahmen zu begegnen. Es fehlt bisher die Bereitschaft ihrer Mitgliedstaaten, UN-Gremien die Kompetenz zu übertragen, Verkehrsregeln für die weltweiten Kapitalflüsse zu etablieren und ihre Einhaltung zu kontrollieren. Dabei wären sie aufgrund ihres umfassenderen Politikansatzes, der soziale und ökologische Zielsetzungen einschließt, dazu weit besser geeignet als etwa der IWF, dessen eindimensionale Politik der zügellosen Marktöffnung und finanzwirtschaftlichen Deregulierung die Krisen eher noch befördert hat.

Weitere Deregulierungsschritte im Bereich internationaler Kapitalbewegungen, wie sie derzeit von der OECD im Rahmen der Verhandlungen über ein Multilaterales Investitionsabkommen (MAI), aber auch von der WTO und dem IWF propagiert werden, wären kontraproduktiv. Denn gerade der wachsende Fluß kurzfristiger (spekulativer) Portfolioinvestitionen führt zu wirtschaftlicher Destabilisierung und schadet einer zukunftsfähigen Entwicklung in den Ländern des Südens.

Die neue Bundesregierung sollte sich daher dafür einsetzen, unter dem Dach der UNO multilaterale Regeln für die globalen Kapitalströme auszuhandeln, die den Zielen umweltgerechter und sozial verträglicher Entwicklung und volkswirtschaftlicher Stabilität dienen. Zu diesem Zweck sollte sie:

  • dafür eintreten, daß die Verhandlungen über ein Multilaterales Investitionsabkommen (MAI), die im Oktober 1998 bei der OECD in Paris wieder aufgenommen werden, abgebrochen werden;
  • zugleich bei der 53. Generalversammlung der UNO in New York im EU-Verbund die Initiative für eine "Weltkonferenz über Investitionen und nachhaltige Entwicklung" ergreifen, in der verbindliche Regeln für die internationalen Investitionsströme vereinbart werden;
  • die derzeit diskutierte Erweiterung des Kompetenzbereichs des IWF im Rahmen einer Statutenänderung ablehnen, da sie den IWF ermächtigen würde, Länder zur vollständigen Deregulierung ihrer Finanzmärkte und zur Beseitigung aller Kapitalverkehrsregeln zu verpflichten;
  • zur Eindämmung spekulationsbedingter Wechselkursschwankungen die Einführung einer Steuer auf internationale Devisentransaktionen (Tobin-Steuer) aktiv unterstützen. Dies könnte im Rahmen des Vorbereitungsprozesses der UNO für eine Weltkonferenz über Entwicklungsfinanzierung geschehen (s.u.).

5. Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit auf eine solide Basis stellen

Die öffentliche Entwicklungsfinanzierung (ODA) entfernt sich immer weiter vom selbstgesteckten "0,7-Prozent-Ziel". Die multilateralen Entwicklungsinstitutionen, allen voran das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), wurden vom Abwärtssog der ODA erfaßt und mußten ihre Programme in den letzten Jahren erheblich reduzieren. Mitverursacht wurde diese Tendenz auch durch die drastischen Kürzungen der deutschen Beitragsleistungen, die durch den gestiegenen Dollarkurs noch verstärkt wurden. Auch die UNO befindet sich seit Jahren in einer permanenten Finanzierungskrise, die ihre Handlungsfähigkeit u.a. im Wirtschafts- und Sozialbereich lähmt.

Dabei weisen viele Untersuchungen gerade auf die Vorteile multilateraler Entwicklungszusammenarbeit gegenüber der bilateralen Unterstützung für die Empfängerländer hin (effektivere Koordination, stärkere ownership, geringere nationale Eigeninteressen der Geber, Möglichkeit grenzüberschreitender Programme usw.)

Um die weltweite Krise der Entwicklungsfinanzierung zu überwinden, hat die UNO einen Prozeß in Gang gesetzt, der bis zum Ende des Jahres 2001 zu einem hochrangigen Treffen, evtl. in Form einer Weltkonferenz, zum Thema "Financing for Development" führen soll. Das Themenspektrum, das in diesem Prozeß behandelt wird, reicht von der Zukunft traditioneller Entwicklungshilfe über die Rolle von Privatinvestitionen, Verschuldungsfragen und innovativen Finanzierungsquellen (Stichwort: Tobin-Steuer) bis hin zum Regulierungsbedarf im internationalen Finanzsystem. Zur Vorbereitung wird die 53. UNO-Generalversammlung im Herbst 1998 eine Open-ended Working Group einsetzen.

Einen weiteren Anlaß, die verstärkte Unterstützungsbereitschaft für den Bereich multilateraler Entwicklungshilfe zu signalisieren, bietet die Wiederauffüllungskonferenz (Pledging Conference) für das UN-Entwicklungssystem, die im Spätherbst 1998 stattfindet. Dort werden unter anderem die freiwilligen Beiträge zum UN Entwicklungsprogramm (UNDP) festgelegt.

Um die Problemlösungskompetenzen der UNO im Wirtschafts- und Sozialbereich zu stärken und die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit auf eine solide Basis zu stellen, bieten sich für Bundesregierung und Bundestag in den kommenden Monaten konkrete Ansatzpunkte. Die Bundesregierung sollte

  • die Chance nutzen, im Vorbereitungsprozeß zur möglichen Weltkonferenz über Entwicklungsfinanzierung von Anfang an aktiv mitzuwirken und eigene Positionen einzubringen. Initiativen könnte sie zum Beispiel für eine umfassende Analyse der sozialen, ökologischen und entwicklungspolitischen Folgen ausländischer Privatinvestitionen sowie für die Einführung innovativer Finanzierungsinstrumente (Tobin-Steuer) ergreifen;
  • ihre Positionen im engen Dialog mit NGOs formulieren und dazu die entsprechenden Konsultationen durchführen. Die UNO legt im Vorbereitungsprozeß besonderen Wert auf eine breite Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen. Dies sollte sich auch auf Bundesebene widerspiegeln;
  • als politisches Signal für den "neuen Wind" in der deutschen UNO-Politik umgehend den Abwärtstrend in den freiwilligen Beitragsleistungen an UNDP umkehren, die in den vergangenen Jahren drastisch gesenkt wurden (1998: 100 Mio. DM, Haushaltsansatz der Bundesregierung für 1999: 75 Mio. DM). Als erster Schritt sollte für 1999 wenigstens das Beitragsniveau von 1997 (120 Mio. DM) wieder erreicht werden;
  • den Vorschlag Kofi Annans aktiv unterstützen, künftig die Basisressourcen für das UN-Entwicklungssystem in mehrjährigen anstatt einjährigen Tranchen bereitzustellen ("Erneuerung der Vereinten Nationen: Ein Reformprogramm", Juli 1997, UN Dok. A/51/950, Pkt. 167). Die Wiederauffüllungsrunden der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA) und des Europäischen Entwicklungsfonds können hier als Beispiel dienen. Sie zeigen zugleich, daß mehrjährige Beitragsverpflichtungen haushaltsrechtlich möglich sind.
  • innerhalb eines Jahres ein strategisches Konzept für die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit entwerfen, wie es etwa in den Niederlanden und Dänemark in Abstimmung mit Fachleuten und NGOs entwickelt und umgesetzt wurde;
  • schließlich die deutschen Beitragsleistungen zum ordentlichen UN-Haushalt ab 1999 rechtzeitig und vollständig in den ersten 30 Tagen des Jahres bezahlen, statt wie bisher - entgegen den Vorgaben der UNO - in zwei Raten. Wenngleich dieser Punkt zunächst eher unbedeutend erscheint, sollte die politische Signalwirkung eines solchen "guten Beispiels" nicht unterschätzt werden.

Der Bundestag sollte:

  • im Haushaltsausschuß umgehend die willkürlich gesetzte Grenze eines maximal 30-prozentigen Anteils der multilateralen ODA am BMZ-Etat aufheben.

6. Reform der UNO im Umweltbereich vorantreiben

Es besteht breiter Konsens darüber, daß die Vereinten Nationen einer umfassenden Reform und institutionellen Stärkung bedürfen - ein Prozeß, bei dem das moderate Reformprogramm Kofi Annans vom Juli 1997 nur einen ersten Schritt darstellen kann. Besonderer Handlungsbedarf besteht im Bereich internationaler Umweltpolitik. Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen UNEP ist institutionell schwach, verfügt nicht über die notwendigen Ressourcen und hat keine politische Durchsetzungsmacht. Schon die alte Bundesregierung hat sich deshalb anläßlich der Sondergeneralversammlung über Umwelt und Entwicklung im Juni 1997 für die Schaffung einer "globalen Dachorganisation für Umweltfragen" mit UNEP als Hauptpfeiler ausgesprochen. Den Worten von damals folgten jedoch keine Taten. UNEP-Exekutivdirektor Klaus Töpfer hat im Juni 1998 dem Generalsekretär einen ersten Bericht mit Reformvorschlägen vorgelegt, die sich aber vor allem auf technische Fragen des Programm-Management und der Koordination beschränken und nicht zur notwendigen strukturellen Stärkung von UNEP führen werden. Der Bericht wird von der Generalversammlung im Herbst ’98 diskutiert.

Eine durchgreifende Reform von UNEP darf sich nicht mit mehr Effizienz und einer besseren Koordination begnügen. Neben der Überwindung der institutionellen Zersplitterung der UNO im Umweltbereich (UNEP in Nairobi, UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung in New York, regional verstreute Konventionssekretariate) muß es in erster Linie um die politische Aufwertung von UNEP gegenüber den "harten" Wirtschaftsinstitutionen WTO, IWF, Weltbank und OECD gehen. Notwendig ist dazu der Ausbau des internationalen Umweltrechts und die Ausstattung UNEPs mit effektiven Durchsetzungsinstrumenten.

Der neuen Bundesregierung bietet sich angesichts der aktuellen Reformdiskussion über den UNO-Umweltbereich die Gelegenheit, rasch zu diesem Prozeß Stellung zu beziehen und mit konkreten Initiativen die internationale Umweltpolitik zu stärken. Zu diesem Zweck sollte sie u.a.:

  • den Vorstoß zur Formulierung detaillierter Reformvorschläge für den Umweltbereich der Vereinten Nationen unternehmen, die die Aufwertung UNEPs zu einer Sonderorganisationen der Vereinten Nationen zum Ziel haben. UNEP würde damit den gleichen formalen Status erhalten wie etwa die ILO, die WHO, der IWF und die Weltbank. Die Vorschläge könnten zunächst in die EU-Abstimmung eingebracht und im Anschluß im Rahmen der deutschen Ratspräsidentschaft auf UN-Ebene zur Diskussion gestellt werden. Daneben sollte von der Bundesregierung das langfristige Ziel einer Aufwertung des ECOSOC zu einem Rat für Weltwirtschaft, Umwelt und Entwicklung verfolgt werden.
  • sich dafür einsetzen, daß Umweltziele bei den kommenden Handels- und Investitionsverhandlungen der WTO und der OECD, in der Projektpolitik der Weltbank und den Programmen des IWF künftig gleichberechtigt neben ökonomischen und sozialen Zielen berücksichtigt werden. Letztendlich sollten alle neuen Abkommen, Programme und Projekte im Zuständigkeitsbereich des UN-Systems einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden. Das soeben begonnene Gemeinschaftsprojekt von BMU und UNCTAD zur Untersuchung der ökologischen Folgen von Auslandsinvestitionen ist ein Schritt in die richtige Richtung;
  • die gegenwärtigen Verhandlungen über neue Umweltkonventionen, insbesondere die geplante Konvention zum Bann der giftigsten organischen Schadstoffe (Persistent Organic Pollutants - POPs) und das Biosafety Protocol zur Konvention über biologische Vielfalt aktiv voranbringen und auf die Aufnahme wirkungsvoller Haftungs- und Entschädigungsvorschriften in diese Konventionen drängen;
  • ihre Bereitschaft zu einer verstärkten Unterstützung für die Umweltarbeit der UNO auch durch die zusätzliche Bereitstellung finanzieller Mittel für Einzelprogramme von UNEP, etwa das Earthwatch-Programm, demonstrieren.

7. Transparenz und Partizipation in der deutschen UNO-Politik erhöhen

Wichtiges Signal für einen Politikwechsel wird die größere Transparenz der Regierungsarbeit und die stärkere Partizipation gesellschaftlicher Gruppen sein. Dies gilt in besonderem Maße für das Feld der UNO-Politik, das bis heute für die Öffentlichkeit besonders unzugänglich ist. Die Stärkung des Multilateralismus muß im eigenen Land beginnen und bedarf der stetigen öffentlichen Auseinandersetzung.

Zu diesem Zweck können Bundesregierung und Bundestag bereits kurzfristig eine Reihe von Maßnahmen ergreifen. Die Bundesregierung sollte u.a.

  • ab 1999 einen detaillierten Jahresberichtes über die Politik, die Initiativen und das Abstimmungsverhalten der Bundesregierung in der UNO publizieren;
  • regelmäßige ergebnisorientierte Konsultationen des Auswärtigen Amtes mit NGOs zu spezifischen Themen der UN-Agenda durchführen;
  • systematisch NGO-VertreterInnen in die deutsche UN-Delegationen aufnehmen;
  • den Ausbau der Partizipationsrechte für NGOs in UN-Gremien, insbesondere der Generalversammlung, aktiv unterstützen. Der UNO-Generalsekretär wird der 53. Generalversammlung dazu einen Bericht mit Empfehlungen vorlegen, auf die die Regierungen reagieren müssen.

Der Bundestag sollte

  • sich zu Beginn der Legislaturperiode für eine Aufwertung des Unterausschusses Vereinte Nationen aussprechen, um die parlamentarische Kontrolle deutscher UN-Politik und die Initiativkraft des Parlaments zu verbessern. Als erster Schritt sollte die Mitgliederzahl des Ausschusses - und damit seine Handlungsfähigkeit - erhöht werden. Außerdem sollten verstärkt Anhörungen und Dialogveranstaltungen mit VertreterInnen gesellschaftlicher Gruppen durchgeführt werden.
  • durch seinen Unterausschuß Vereinte Nationen eine Initiative zur Vernetzung der für UN-Fragen zuständigen Parlamentsausschüsse der EU-Mitgliedsstaaten ergreifen, um die europäische UNO-Politik nicht nur auf Regierungs-, sondern auch auf parlamentarischer Ebene besser abzustimmen. Den Startpunkt könnte eine europäische Parlamentarierkonferenz bilden, auf der Initiativen zur Stärkung multilateraler Steuerungsinstrumente im UN-Kontext diskutiert werden.

An der Erstellung dieses Papiers waren beteiligt: Tobias Debiel und Jens Martens (Federführung) sowie Tanja Brühl, Stefan Engstfeld, Hartwig Hummel, Michèle Roth, Dorothee Starck und Heiko Thomas.