Die HIPC-Schuldeninitiative nach zwei Jahren - die Euphorie ist verflogen

30.04.2001: Frühjahrstagung IWF und Weltbank

Wir erinnern uns: In öffentlichwirksamen Schulterschluss zwischen NGO-Vertretern des Südens und Nordens und den Regierungen der G7 wurden 1999 auf dem Kölner Gipfel der G7 für die ärmsten verschuldeten Länder (HIPC) erweiterte Schuldenerleichterungen und -erlasse beschlossen. Der längst überfällige Akt wurde als die Wende in der Schuldenpolitik und die Lösung der Schuldenprobleme der HIPC verkauft. Und nicht nur das: mit der Koppelung der Schuldenreduktionen an die Entwicklung von Armutsbekämpfungsplänen machte man die Öffentlichkeit glauben, dass nun der Weg geebnet sei für eine nachhaltige Entwicklung in den ärmsten, hoch verschuldeten Ländern unserer Erde.

So sehr sich auch die zivilgesellschaftlichen Schuldenkampagnen, die durch ihre konzertierten Aktionen Druck auf die Politiker ausgeübt hatten, über den Erfolg freuten, sie behielten doch ihren Realitätssinn. Von Anfang an wurde der avisierte Schuldenerlass nicht als ausreichend bewertet, um tatsächlich den Anschub für eine nachhaltige Armutsbekämpfung oder sogar eine tragfähige Entwicklung zu geben. Nicht nur ist der Teilerlass keine Grundlage für einen Neuanfang für eine verantwortungsbewusste Kreditpolitik, massiv rückläufige Entwicklungshilfetransfers und ungerechte Welthandelsstrukturen würden dies verhindern.

Auch die neu zu erarbeitenden Armutsstrategiepapiere (PRSP) wurden einerseits wohlwollend begrüßt, andererseits von Anfang an wegen konzeptioneller blinder Flecken und prozeduraler Unzulänglichkeiten mit Skepsis und kritischer Zurückhaltung betrachtet. Bei partiellen Verbesserungen im Sozialbereich - so wurde befürchtet - werde sich an den grundlegenden makroökonomischen Kernkonditionen wenig ändern, und die vielzitierte zivilgesellschaftliche Partizipation werde unter dem erheblichen Zeitdruck, unter dem die Erarbeitung der Armutsstrategiepapiere stehe, eher zu einer Alibiveranstaltung verkommen.

Nahe zu zwei Jahre konnten nun Erfahrungen mit der erweiterten HIPC-Initiative gesammelt werden. Zeit, um ein Zwischenresümee zu ziehen: Wo steht die Initiative? Was ist quantitativ auf den Weg gebracht worden? Wie sind die Konsultationsprozesse zu beurteilen und welche Entwicklungsperspektiven ergeben sich auf Basis der Armutsbekämpfungsstrategien.

HIPC II - 22 Pakete sind geschnürt

Entgegen der früheren Umschuldungspraxis im Pariser Club wurde die HIPC-Initiative initiiert mit dem Anspruch, in den hochverschuldeten, armen Ländern (HIPC) durch bilaterale und multilaterale Schuldenerlasse ein tragfähiges Schuldenniveau zu erreichen. Es handelt sich dabei um 41 Länder, die aufgrund eines geringen Wirtschaftswachstums von durchschnittlich 1,1% während der letzten 18 Jahre bei gleichzeitig einer durchschnittlichen Erhöhung des Schuldenbergs von 7,4% pro Jahr immer stärker in eine Schuldenfalle geraten sind. Neukredite mussten aufgenommen werden, um den Schuldendienst zu begleichen. Anfang der 90er Jahre sah sich schließlich eine Reihe von HIPC-Ländern nicht mehr in der Lage, ihre bilateralen Schulden zu bedienen. Für den Schuldendienst mussten diese Länder durchschnittlich 16,8% ihrer Exporteinnahmen einsetzen.

Mit der HIPC I Initiative 1995 wurde eine Schuldentragfähigkeitsgrenze ermittelt, die die Basis für eine breite Entschuldung sein sollte. Diese wurde dann im Rahmen der HIPC II Initiative nachgebessert, um eine breitere und auch umfassendere Entschuldung zu ermöglichen.

Im März 2001 veröffentlicht die Weltbank einen Zwischenbericht zum Stand der Initiative. Sie spricht von einer "wesentlichen Entlastung" für die betroffenen Länder und einer "solide(n) Grundlage für den Ausstieg aus der Überschuldung. Mittlerweile wurden - über das selbst gesetzte Ziel von 20 Ländern hinaus - schon für 22 Länder Entschuldungspakete bis Ende 2000 geschnürt. Die darin enthaltenen Schuldenerleichterungen von 34 Mrd. US$ umfassen etwa 70% der innerhalb der Initiative geplanten Erleichterungen. Man rechnet mit insgesamt 35 Ländern, die in den Genuss der Entschuldung kommen könnten. Die Weltbank wartet mit beeindruckenden Zahlen auf: die Schuldenerleichterungen für die HIPC entsprächen beinahe der Hälfte ihrer gesamten Auslandsverschuldung. Für den Schuldendienstindikator (Schuldendienst/Exporteinnahmen) würde das durchschnittlich eine Reduktion von 16,8% auf 8% bedeuten. Das entspricht dann auch durchschnittlich Einsparungen von 50 Mio US$ pro Jahr und Land.

Terms of Trade und andere unliebsame Widerhaken

Ohne die (temporären) positiven Auswirkungen der HIPC- Initiative für die Schuldnerländer schmälern zu wollen, diese Durchschnittszahlen lenken davon ab, dass die Schuldenerleichterungen pro Land sehr unterschiedlich ausfallen werden.

Zwar können durch die Erlasse tatsächlich Mittel freigesetzt werden, die in den sozialen Sektor investiert werden können. Aber selbst die Weltbank drückt sich sehr bescheiden aus: "Es gibt erste Anzeichen dafür, dass die im Rahmen der HIPC-Initiative geleistete Schuldenerleichterung den Regierungen helfen wird, ihre Sozialausgaben zu erhöhen"

Konkret bedeutet dies: nach Angaben der Weltbank kann der Anteil der Sozialausgaben an den Staatseinnahmen durchschnittlich von 35,4% auf 39,8% erhöht werden. Allerdings muss man auch hier regional sowie von Land zu Land unterscheiden. Z.B. liegt der Anteil der Sozialausgaben 2002 in lateinamerikanischen Ländern bei 57,3%, während er in Afrika von 29,6% auf nur 32,5% steigen soll..

In verschiedenen Ländern, namentlich Niger, Bolivien, Mauretanien wird bis 2003 der Schuldendienstindikator sogar über 12% liegen. Einige Länder müssen auch nach HIPC II in den nächsten Jahren bis 2005 deutlich mehr absoluten Schuldendienst bezahlen. Dies trifft für Zambia, Ruanda, Niger und Guinea Bissau zu.

Die Situation könnte sich auch aus zwei Gründen noch dramatischer entwickeln:

Der US-amerikanische Rechnungshof hat in einer ausführlichen Studie darauf hingewiesen, dass auch nach einer Schuldenentlastung Länder wie Bolivien, Honduras, Mauretanien, Mosambik, Nicaragua, Tansania und Uganda auf finanzielle Unterstützung von außen zur Finanzierung ihrer Zahlungsbilanzdefizite angewiesen bleiben. Schlimmer noch: Es ist davon auszugehen, dass die meisten Länder zwischen 2010 und 2015 wieder ein Niveau ihrer Schuldenstände wie vor Beginn der HIPC-Initiative 1996 erreichen werden.

Denn die Berechnungen der Tragfähigkeit gehen mit schöner Regelmäßigkeit von zu optimistischen Wachstumsprognosen aus. Es ist zu befürchten, dass sich verschlechternde Terms-of-Trades, die Abhängigkeit von externen Schocks (natürliche wie ökonomische/finanzielle) und auch sich die rapide ausbreitende HIV-Seuche sich dämpfend auf das Wirtschaftswachstum und damit auch auf staatliche Einnahmen auswirken könnten. Im Falle Sambias zum Beispiel mussten aufgrund der Steigerung der Erdölpreise und der Verschlechterung der Terms-of-Trade vom IWF berechnete Zahlen rapide nach unten korrigiert werden. Auch Niger ist von der unterschiedlichen Entwicklung der Rohstoffpreise auf dem Weltmarkt doppelt negativ betroffen: einerseits gingen die Preise für das wichtigste Exportprodukt Uran massiv zurück, andererseits muss auch Niger eine erheblich höhere Erdölrechnung begleichen.

Zweitens dürfen in diesem Kontext auch die sich ständig reduzierenden Entwicklungshilfeleistungen der Industrieländer nicht vernachlässigt werden. Daniel Cohen weist auf die Gefahr hin, dass die finanziellen Einbußen aus der Entschuldung mit den Entwicklungshilfegeldern verrechnet werden könnten. "Countries might scale down aid by an amount that is tied to the debt write-off that they have granted". In den 90er Jahren stellen die Industrieländer nur noch 0,22% (gegenüber 0,35% in den 80er Jahren) ihres BSP zur Verfügung.

Hier zeigt sich erneut wie zweifelhaft das Konzept der Analyse der Tragfähigkeit von Schulden definiert und angewendet wird. Die Berechnungsgrundlagen orientieren sich zu ausschließlich am Verhältnis Schuldendienst zu Exporterlösen und reflektieren einmal mehr die besonderen Interessen der nördlichen Gläubiger, da es vor allem um die Wiederherstellung der Schuldendienstfähigkeit und weniger um die weitere soziale und ökologische Belastbarkeit der Schuldnerländer geht. Tatsächlich aber sollte eine humane Schuldenpolitik auch und insbesondere die Lage der Menschen in den Ländern als Ausgangspunkt nehmen.

Insgesamt hat HIPC II den ärmsten Ländern eine Verschnaufpause ermöglicht. Eindeutig ist aber auch, dass die möglichen finanziellen Kapazitäten in keiner Weise ausreichen, um dem Ziel der UNO, bis 2015 die Armut zu halbieren, gerecht zu werden. NGO fordern deshalb, bei der Schuldentragfähigkeitsberechnung soziale und ökologische Kriterien zu integrieren und dies auch an dem eben genannten internationalen Entwicklungsziel auszurichten. Ob es mit der Initiative tatsächlich gelingt, die HIPC-Länder aus ihrer strukturellen Verschuldungskrise zu führen, wird von der Folgepolitik der Initiative abhängen. Dabei kann es sicherlich nicht nur darum gehen, die Schuldenpolitik weiter zu optimieren, sondern auch in der Handelspolitik und in den Länderpolitiken entscheidende Weichen zu stellen.

IWF- und Weltbankpolitik im Zeichen von Armutsbekämpfung

Dies führt uns direkt zu den Armutsstrategieplänen (PRSP) der Länder, die im Rahmen von HIPC II in Zusammenarbeit mit den Zivilgesellschaften erarbeitet wurden.

Die Armutsbekämpfungspläne sind auch als neue Leitlinien für die Vergabepolitik der internationalen Finanzinstitutionen gedacht. Der IWF hat demnach seine konzessionäre Kreditfaszilität Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) in Poverty Reduction Growth Facility (PRGF) umbenannt, um der Neurorientierung der Kreditvergabe an die Armutsbekämpfung Ausdruck zu geben. Auch die Weltbank möchte ihre Country Assistance Strategy (CAS) an den PRSP ausrichten. Schuldenpolitik und zukünftige Kreditpolitik sollen demnach im Schulterschluss mit der Armutsbekämpfung geschehen.

Die Armutsbekämpfungspläne sollen von den Regierungen selbst erarbeitet werden, um mehr ownership, das heißt eine stärkere Identifikation der betroffenen Länder mit der IWF- und Weltbankpolitik zu ermöglichen. Als ein weiteres Novum bei der Erarbeitung der Armutsbekämpfungspläne wird von den Regierungen eine Einbeziehung der Zivilgesellschaft erwartet. Aufgrund der sehr unterschiedlichen Ausformung der politischen Systeme und der Zivilgesellschaften in den HIPC-Länder waren von Beginn an große qualitative und organisatorische Unterschiede bei der Integration der Zivilgesellschaft zu erwarten. Die demokratische Tradition in vielen Ländern ist sehr jung, die Zivilgesellschaft dementsprechend rudimentär organisiert und mit relativ geringen Artikulations- und Beteiligungsmöglichkeiten. In anderen Ländern dagegen, wie zum Beispiel in Bolivien, hat sich die Zivilgesellschaft schon stärker ausdifferenziert, aber auch effektiver organisiert und in Netzwerken zusammengeschlossen.

Rückenwind für die Zivilgesellschaft

Trotz dieser unterschiedlichen Ausgangsvoraussetzungen lassen sich nach den zwei Jahren HIPC II doch gewisse Grundtendenzen feststellen.

Die Partizipation der Zivilgesellschaft an der Erarbeitung der PRSP hat wohl in allen Ländern einen Beitrag zur Emanzipation und Artikulationsmöglichkeiten der Zivilgesellschaften geleistet. Zum Beispiel hat in Kenia und Zambia der PRSP-Prozess eine neue Dialogform etabliert. Selbst in Ländern wie Tansania, wo der Partizipationsprozess insgesamt als wenig gelungen eingeschätzt wird, hat der PRSP-Prozess doch zu einer Modifikation des Verhältnisses Regierung- Zivilgesellschaft geführt. In Bolivien, wo die Partizipation der Zivilgesellschaft sehr ehrgeizig voran getrieben wurde, konnte die Zivilgesellschaft sogar über den PRSP-Prozess hinaus, ihre Position innerhalb eines sozialen Kontrollmechanismus institutionalisieren.

Konsultation mit Hindernissen - der Zivilgesellschaft das Wort?

Leider müssen abgesehen von dieser indirekten Stärkung der Zivilgesellschaften die konkreten Einflussmöglichkeiten auf Inhalte, Ziele und Strategien der PRSP als enttäuschend eingeschätzt werden.

Zunächst zum Procedere: Die Koppelung der Entschuldung an die Entwicklung des PRSP setzte alle Regierungen und mithin die gesamten Konsultationsprozesse unter enormen Zeitdruck. In Malawi z.B. sollte das PRSP innerhalb von zwei Monaten entwickelt werden. Erst auf Druck der Zivilgesellschaft konnte der Prozess nun um einige Monate hinausgezögert werden - immer noch zu wenig, um einen ernsthaften Konsultations- und Diskussionsprozess in Gang zu setzen. Auch in Bolivien mussten die Organisatoren der Zivilgesellschaft Übermenschliches leisten, um eine Beteiligung auf halbwegs solide Füße zu stellen. Allerdings litt letztlich auch hier die inhaltliche Ausgestaltung der zivilgesellschaftlichen Vorschläge am Zeitlimit.

In vielen Fällen beklagen zivilgesellschaftliche Vertreter, dass die Partizipation eher nach schon allzu bekannten Mustern ablief. Regierung verhandelt mit IWF und Weltbank und die Einbeziehung der Zivilgesellschaft erfolgt alibi-mäßig. So wurde z.B. in Honduras der Prozess übermäßig von Regierung und IFIs dominiert. Teile des PRSP wurden erst zwischen diesen beiden Akteuren diskutiert, bevor überhaupt die Zivilgesellschaft davon wusste. Auch eine verworrene Verquickung von PRGF - erarbeitet ohne Zivilgesellschaft- und PRSP hat in Honduras dazu geführt, dass ein in den PRGF von IWF geforderten Elektrizitäts-Privatisierung als harte Konditionalität für den Completion-Point gilt. Ein Punkt, der nicht von der Zivilgesellschaft getragen wird.

Auch in Tansania wurde beklagt, dass der Kreditrahmen und die Programme schon vor dem PRSP beschlossen wurden. Das Armutsbekämpfungsstrategiepapier würde somit zum "dead letter".

Würde das Prinzip ownership ernst genommen, hätten die betroffenen Regierungen und Zivilgesellschaften von Beginn an und in allen Teilbereichen in die Diskussion einbezogen werden müssen. Die Erfahrungen bisher zeigen allerdings kein wirklich neues Verhandlungssystem zwischen IFIs, Regierungen und Zivilgesellschaften. Der Vorwurf von Seiten der NGO, dass die Einbeziehung der Zivilgesellschaft zur Farce wurde, stützt sich auch auf den Ausschluss der Zivilgesellschaft aus den Diskussionen um makroökonomische Politiken.

Makroökonomie auf dem Prüfstand?

Diese Kritik erhält Nachdruck, wenn man sich die inhaltliche Ausgestaltung der PRSP ansieht. Die PRSP hätten einen guten Ansatz bieten können für eine länderspezifische Entwicklungspolitik, die eine Integration der Makropolitiken und der Sektorpolitiken unter dem Ziel einer wirksamen Armutsbekämpfung etabliert. Dies hätte konkret bedeuten können, dass neoliberale Maßnahmen nicht länger als Dogmen betrachtet werden, sondern vor dem Hintergrund der spezifischen Ländersituation abgewägt und gegebenenfalls abgewandelt werden. IWF und Weltbank haben hier Offenheit signalisiert, die sich mit ihrem Ansatz des pro-poor-growth (Weltbank) oder high quality-growth (IWF) deckt. Selbst Weltbank und IWF haben mittlerweile eingeräumt, dass eine uneingeschränkte positive Wirkung radikaler Stabilitäts- und Anpassungspolitik auf alle Bevölkerungsgruppen zumindest hinterfragt werden müsse.

Leider nehmen die PRSP diesen Neuansatz kaum auf. Das europäische Schuldennetz EURODAD moniert, dass sowohl in den Interims-PRSP als auch in den bereits vorliegenden fertigen PRSP kaum eine Änderung der makroökonomischen Grundlinien diskutiert wird. Dort wird zwar durchgehend Wirtschaftswachstum als Grundvoraussetzung für die Armutsreduktion betrachtet, aber eine konzeptionelle Einbettung in die Armutsbekämpfungsstrategie erfolgt nicht. Ob dies als vorauseilender Gehorsam oder als Reaktion auf subtilen Druck von IWF und Weltbank oder als Ausdruck der Unausgegorenheit des Konzepts von pro-poor-growth zu beurteilen ist, ist nicht offensichtlich.

Kaum akzeptabel ist diese Zurückhaltung aber auf alle Fälle vor dem Hintergrund, dass sich in allen HIPC-Ländern eine starke zivilgesellschaftliche Front gegen eine orthodoxe neoliberale Anpassungspolitik gebildet hat. In Bolivien sind die Revision einzelner Teilbereiche der Stabilitäts- und Strukturanpassungsprogramme, eine wirkungsvolle Abfederung der sozialen Kosten und verteilungspolitische Maßnahmen sogar ausdrücklich im Forderungskatalog der Zivilgesellschaft enthalten.

Klar ist, dass hier eine Hoffnung der Zivilgesellschaft nicht erfüllt wurde. Mit den partiellen Verbesserungen im Bereich Gesundheits- und Erziehungsbereich, sowie einer stärkeren Ausrichtung der Förderpolitiken auf arme Bevölkerungsgruppen, kann sicherlich den Armen geholfen werden. Aber es handelt sich nicht um einen großen Wurf, der langfristig auch die verfestigten, strukturellen Entwicklungsprobleme der Länder lösen könnte.

Beyond HIPC?

Auf dem diesjährigen G8-Gipfel in Genua will der italienische Finanzminister seinen Kollegen ein Papier mit dem Namen Beyond debt relief vorlegen. Erwartet man darin eine kritische Aufarbeitung bisheriger Ergebnisse und darauf aufbauende prozedurale Verbesserungen bzw. Erweiterung der Initiative, wird man enttäuscht. Das Schuldenproblem wird, wie der Dokumenttitel schon andeutet, als gelöst betrachtet. Die Folgepolitik von HIPC II soll nun auf drei Pfeilern aufbauen: Handelsliberalisierung, Förderung von DI und eine Verbesserung der Sozialpolitiken.

Ist es das, was die Industrieländer unter ownership verstehen? Positiv ist zwar die Forderung nach einen Abbau der Handelshemmnisse der Industrieländer und einer Integration der HIPC-Länder in die WTO unter einem Präferenzsystem. Allerdings ist es sehr bedenklich, dass sowohl im Falle der Handelsliberalisierung als der Direktinvestitionen die problematischen Seiten überhaupt nicht thematisiert werden oder in den Kontext zu pro-poor-growth gebracht werden. Ergebnisse der PRSP werden überhaupt nicht erwähnt, geschweige denn kommt auch nur ein Vertreter aus den HIPC-Ländern zu Wort. Wozu braucht es der komplexen Partizipationsprozesse, wenn die den IWF und die Weltbank dominierenden Länder schon die ideale Entwicklungsstrategie parat haben? Die Befürchtung einer Ausweitung der Konditionalität unter dem Deckmantel von ownership wird durch derartige Vorschläge leider bestätigt.

Beyond HIPC bedeutet für zivilgesellschaftliche Vertreter eine weitere kritische Auseinandersetzung mit der Schuldenpolitik im Sinne einer ökonomischen und sozialen Schuldentragfähigkeit. Auch wird die Rhetorik von IWF und Weltbank zu mehr ownership und einer armutsorientierten Struktur-und Anpassungpolitik sehr ernst genommen und aufgegriffen. Und letztlich wird auch auf Basis der Erfahrungen mit der Implementierung von HIPC an einer Verbesserung der Initiative gearbeitet.

Wichtige Schritte dafür sind die Unterstützung

• einer Demokratisierung der Finanzinstitutionen
• einer Verbesserung der Verhandlungsposition der Schuldnerländer durch die Etablierung eines internationalen Insolvenz-Rechtes
• einer weiteren Vertiefung und Erweiterung der Schuldenerlasse auch für Nicht-HIPC-Länder wie Peru, Ecuador oder Indonesien
• einer kritischen Evaluation der Auswirkungen von Struktur- und Anpassungsprogrammen auf arme Bevölkerungsgruppen

Gabriele Müller

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Literatur:

Amalric, Franck: The unbearable lightness of G7 Concerns for the South. A comment on Italy´s "Beyond HIPC Relief". Society for International Development. Rome, March 2001.

Bretton Woods Project- update. A digest of Information and Action on the World Bank and IMF. April/May 2001

Cohen, Daniel: The HIPC Initiative: True and false Promises. Centre for Economic Policy Research, December 2000 (Discussion Paper No. 2632).

EURODAD: Poverty Reduction Strategies: What have we learned so far?, September 2000. (Draft)

Kaiser, Jürgen: Entschuldung durch die HIPC-Initiative - Eine Bestandsaufnahme aus der Sicht der Erlassjahrkampagne, März 2001. (Entwurf)

News and Notices: For IMF and World Bank Watchers, Volume 2, Nr. 3, 2000.

Northover, Henry: PRS - Poverty Reduction or Public Relations Strategies? CAFOD, September 2000.

Overseas Development Institute: PRSP Institutionalisation Study (Scoping Phase). Report on Progress and Preliminary findings. November 2000.

Oxfam International: Debt Relief: Still failing the poor. April 2000

Presidency of the Council and Treasury of Italy: Beyond Debt Relief. March 2001

Südwind: Armutsbekämpfung durch die Gläubiger? Erfahrungsberichte aus 11 Ländern. texte 13, März 2001.