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Das gebrochene Versprechen von Kananaskis -Mangels ausreichender Finanzierung droht die HIPC-Initiative zur Farce zu verkommen

11.10.2002: Beitrag zum Stand der HIPC-Initiative von Bodo Ellmers

Die HIPC-Initiative ist in der Krise. Obwohl erst 6 von 42 hoch verschuldeten armen Ländern (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) in den Genuss eines partiellen Schuldenerlasses gekommen sind, drohen bereits jetzt die nötigen Mittel auszugehen, um den erfolgreichen Abschluss der Initiative zu garantieren. Die 1996 gestartete Initiative sollte ursprünglich bereits 1998 beendet sein. Eine deutliche Reduktion der Schuldenlast sollte den HIPC-Ländern ermöglichen, ihre knappen Ressourcen zur Armutsbekämpfung zu verwenden, statt sie für den Schuldendienst ins Ausland zu transferieren. Die Gläubiger haben in den vergangenen Jahren ein enormes Maß an Kreativität an den Tag gelegt, um die Implementation des zugesagten Erlasses zu verzögern, immer neue Konditionalitäten wurden den Anwärtern auferlegt. Jetzt, da zahlreiche HIPC-Länder das anspruchsvolle "Rahmenprogramm" durchlaufen haben und sich dem Completion Point nähern, also jenem Punkt, an dem der Schuldenerlass auch tatsächlich gewährt werden muss, ist den G7 ein neuer Grund eingefallen, die Auszahlung der nötigen Finanzmittel zu verzögern: Eine faire Lastenteilung zwischen den Gläubigern sei nicht sichergestellt.

Der HIPC Trust Fund ist so gut wie leer, die Finanzierungslücke wird schon jetzt auf 700 bis 800 Millionen US-Dollar geschätzt (1). Wenn alsbald weitere Länder den Completion Point erreichen, wird er völlig erschöpft sein. Die HIPC-Initiative würde sich als Farce entlarven, wenn selbst jene Ländern, die die zahlreichen Bedingungen der Gläubiger erfüllt haben, und sich damit für den Teilschuldenerlass qualifiziert haben, nicht in den Genuss der Schuldenreduzierung kommen, weil die Finanzierung nicht gesichert ist.

Den G7 ist die Finanzierungslücke des Trust Funds wohlbekannt. Auf ihrem letzten Gipfeltreffen haben sie - im Lichte der Scheinwerfer der Medienöffentlichkeit und auf Drängen kritischer NGO-Aktivisten - großzügig zugesagt, dem Trust Fund neue Mittel zuzuführen. Das Versprechen von Kananaskis lautete: "We will fund our share of the shortfall in the enhanced HIPC initiative, recognizing that the shortfall will be up to $ 1 billion." (2) Von diesen bis zu einer Milliarde US-Dollar, die die G7 zu zahlen versprochen haben, hat die Weltbank bislang keinen Cent erhalten. "It is at this point just a pledge. The commitments country-by-country have not been firmed-up yet", so Vikram Nehru, Manager der HIPC-Abteilung der Weltbank, auf einer Pressekonferenz im Vorfeld der gemeinsamen Jahrestagung von Weltbank und IWF. Sowohl die G7-Vertreter als ganzes, als auch die zuständigen deutschen Entscheidungsträger, begründen ihre Zahlungsverweigerung mit dem Mangel an fairem "burden sharing". Nicht alle Gläubiger hätten zugestimmt, sich in angemessenem Rahmen an den Kosten der HIPC-Initiative zu beteiligen (3).

Wer sind die Trittbrettfahrer, deren Zahlungsverweigerung die G7 zur Legitimation ihrer eigenen heranziehen? Die G7 haben vier Kategorien identifiziert: Erstens einige kleine multilaterale Entwicklungsbanken, zweitens kommerzielle Kreditgeber, drittens einige bilaterale Kreditgeber, die keine Mitglieder des Pariser Klubs, aber des IWF sind, und viertens bilaterale Kreditgeber, die keine Mitglieder des IWF sind (4).

Wie relevant sind diese vier Kategorien von Gläubigern? Die Kosten der HIPC-Initiative werden von der Weltbank mit 37,2 Milliarden US-Dollar angegeben. Sie müssen zu 48,3% von multilateralen, zu 47,1% von bilateralen und zu 4,4% von kommerziellen Kreditgebern getragen werden. Das Development Committee meldet in seinem neuesten Bericht zur Gläubigerbeteiligung, dass der weitaus größere Teil der multilateralen Entwicklungsbanken seine Verpflichtungen bereits erfüllt hat oder klare Bekenntnisse abgegeben hat, dies zu tun (5). Mehr als 98% der Summe, die die multilateralen Entwicklungsbanken beisteuern müssen, ist damit abgesichert. Die mangelnde Partizipation multilateraler Entwicklungsbanken, die von den G7 beklagt wird, betrifft folglich weniger als 2% des 48,3-prozentigen Anteils, den diese Gläubigerkategorie zu tragen hat.

Die kommerziellen Kreditgeber stellen lediglich ein etwas größeres Problem dar. Sie betreiben nur selten Geschäfte mit hochverschuldeten armen Ländern, weil diese auf den Kapitalmärkten als nicht kreditwürdig gelten. Der geringe Anteil von 4,4%, den Geschäftsbanken und private Unternehmen an den Kosten der HIPC-Initiative zu tragen haben, ist ein Indikator für die Marginalität dieses Geschäftsfelds. Kritisch ist allerdings, dass kommerzielle Gläubiger erstens selten bereit sind, auf ihre Forderungen gegenüber HIPC-Ländern zu verzichten. Zweitens, dass sie Schuldenobligationen auf den Sekundärmärkten handeln - hier sollte vor allem auf die so genannten vulture funds (Geier-fonds) hingewiesen werden, die Forderungen kommerzieller Kreditgeber gegenüber HIPC-Ländern aufkaufen, und anschließend versuchen, die Gelder einzutreiben. Die vulture funds sowie andere kommerzielle Kreditgeber gehen dabei drittens auch gerichtlich gegen HIPC-Länder vor, um die Einhaltung der Kreditverträge zu erzwingen. Bei letzterem Aspekt kommt es gelegentlich zu skurrilen Fällen: So wurde jüngst Sierra Leone von der US-amerikanischen Söldnerfirma Executive Outcomes verklagt, weil die Regierung die Rechnungen für den Einsatz der privaten Kombattanten im Bürgerkrieg nicht vollständig beglichen hat.

Bei den 24 bilateralen Gläubigern, die sich bislang weigern, Schulden im Rahmen der HIPC-Initiative zu erlassen, handelt es sich überwiegend um kleine Fische. Neun dieser Gläubiger zählen selbst zu den HIPC-Ländern, und bei ihnen handelt es sich um Kreditsummen von jeweils weniger als einer Million Dollar. Die Gesamtsumme, die die 24 Länder beitragen müssten, beträgt 795 Millionen Dollar. Mehr als die Hälfte davon müssten Libyen und das IWF-Nichtmitglied Taiwan zahlen. Die 795 Millionen Dollar stellen nur 2,13% der Gesamtkosten der HIPC-Initiative dar.

Folglich beträgt der "Trittbrettfahreranteil" insgesamt etwa 7,5% an den Gesamtkosten der HIPC-Initiative. In Anbetracht dieses vernachlässigbaren Anteils erscheint es als geradezu lächerlich, dass die G7 den Mangel an fairem burden sharing als Argument für ihre Zahlungsverweigerung missbrauchen. Jene Gläubiger, die den allergrößten Teil der Last tragen, sind zum Schulden-erlass bereit, und jene Gläubiger, die nicht zum Schuldenerlass bereit sind, tragen kaum Last. Der Verweis auf das faire burden sharing ist lediglich eine billige und durchschaubare Verzögerungstaktik der G7.

Richtig ist trotz alledem, dass dem Trittbrettfahrerwesen entgegen gewirkt werden muss, denn vor allem die privaten Geier spekulieren darauf, dass die HIPC-Länder, wenn die erlassbereiten Gläubiger ihren Anteil erfüllt haben, wieder genügend Ressourcen zur Verfügung haben, um die Restschulden zu bedienen - der Gläubiger mit dem längsten Atem also letztendlich der Gewinner ist. Genau hier ist die geballte Macht der sieben führenden Wirtschaftsnationen gefragt, denn der Großteil der kommerziellen Gläubiger - Geschäftsbanken, private Unternehmen und vulture funds gleichermaßen - ist entweder in den G7-Staaten selbst angesiedelt, oder wird von Bürgern der G7-Staaten in Offshore-Zentren geführt. Hier ist ein holistischer Ansatz notwendig: Die G7 dominieren die Weltwirtschaftsordnung, sie bestimmen den rechtlichen Rahmen, in dem ihre Banken und Unternehmen operieren, sie sind dazu fähig und berechtigt, die Geierfonds in ihre Schranken zu weisen. Es ist an der Zeit, dies auch zu tun.

Der Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative ist eine notwendige wenn auch nicht hinreichende Bedingung dafür, dass auch die hochverschuldeten armen Länder die Milleniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen erreichen und damit große Teile ihrer Bevölkerung aus Armut und Not befreien. Alle Mitglieder der Vereinten Nationen haben diesen Zielen zugestimmt, alle Mitglieder der Vereinten Nationen haben auf den Weltkonferenzen in Monterrey und Johannesburg nochmals bekräftigt, dass sie ihren Anteil dazu beitragen, dass diese Ziele auch real verwirklicht werden, und nicht bloß Ziffern eines UN-Dokuments bleiben. Während sich die Entwicklungsländer zu einer entwicklungsfördernden Regierungsführung bekannt haben, sind für die reichen Industrieländer damit hauptsächlich finanzielle Verpflichtungen verbunden. Die ausreichende finanzielle Absicherung der HIPC-Initiative ist das mindeste, was von ihnen erwartet wird.

Bodo G. Ellmers


Nachtrag vom 30.10.02

Am 24. Oktober trafen sich Vertreter der OECD-Länder in Paris, um eine neue Übereinkunft zur Finanzierung des HIPC Trust Funds zu erreichen. Wiederum wurde zugesagt, 850 Millionen US-Dollar für den Trust Fund zur Verfügung zu stellen. Die Weltbank hat zwar immer noch keinen Cent erhalten, gibt sich aber mit der neuerlichen Zusage zufrieden und hält das Zahlungslückenproblem fürs Erste gelöst: "We´re assuming it´s done", zitiert eine Pressemitteilung vom 25. Oktober den Weltbank-Chef Wolfensohn. Der Fortgang der HIPC-Initiative sei nicht mehr gefährdet, die Weltbank hat vollstes Vertrauen, dass die wichtigsten Geber bei Bedarf ihre Zusagen erfüllen werden.

Doch auch von Seiten der Weltbank wird nun zugegeben, was von Kritikern seit langem behauptet wird: Der Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative ist nicht ausreichend, um die Schuldenlast der HIPC-Länder auf ein tragfähiges Niveau zu reduzieren. Grund dafür ist der Einbruch der Exporteinnahmen zahlreicher HIPC-Länder infolge der globalen Wirtschaftskrise und des Verfalls der Güterpreise für ihre Hauptexportprodukte. Tragfähig ist eine Schuldenlast nach Weltbank-Definition dann, wenn die gesamte Auslandsverschuldung eines Landes weniger als 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen beträgt. Je niedriger die Exporteinnahmen, desto umfangreicher müsste der Schuldenerlass also sein, damit dieses Kriterium erfüllt wird. Doch angesichts der Zahlungsunwilligkeit der Gläubiger sieht auch die Weltbank kaum noch eine Chance dafür, dass die Erlassmengen in einer neuen Runde der HIPC-Initiative erhöht werden: "The limit factor in this is the willingness of the ultimate creditor countries," so Wolfensohn, und weiter: "I don´t personally think it will happen in the immediate future because they´re still trying to finance the last round."


1 - Der HIPC Trust Fund ist ein von der Weltbank-Tochter International Development Association (IDA) verwalteter Fonds, der aus Beiträgen bilateraler Geber gespeist wird und die Weltbank sowie andere multilaterale Entwicklungs-banken dabei unterstützt, ihren Anteil am Schuldenerlass im Rahmen der HIPC-Initiative zu refinanzieren. Die Weltbank argumentiert, dass eine derartige Refinanzierung nötig sei, weil ihr, wenn sie auf die Rückzahlung von Altkrediten der HIPC-Länder verzichtet, die Mittel zur Vergabe von Zuschüssen oder konzessionären Neukrediten fehlen würden.

2 - vgl. The Kananaskis Summit Chair´s Summary, Kananaskis Juni 2002

3 - vgl. zur Position der G7: Statement by G7 Leaders: Delivering on the Promise of the Enhanced HIPC Initiative, Kananaskis, Juni 2002. Auch Entwicklungsministerin Wieczorek-Zeul wies auf einer Pressekonferenz am 28. September darauf hin, dass Deutschland nur "unter der Voraussetzung eines angemessenen Burden Sharing bis zu 100 Mio. Euro" in den Trust Fund einzahlen wird.

4 - vgl. das Statement der G7

5 - Development Committee (Joint Ministerial Committee of the Boards of Governors of the Bank and the Fund On the Transfer of Real Resources to Developing Countries): Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative: Status of Implementation, Washington 21. September 2002