Startseite Kontakt
Veranstaltungen / Aktionen

Konferenz: "FAIRBESSER BERLIN! Sozial verantwortliche Beschaffung umsetzen"

06.11.2019 | Konferenz zum Abschluss der Kampagne "Berlin handel! Fair!" am 6. November 2019 im Haus der Demokratie und Menschenrechte.

Mehr erfahren

WEED-Vortrag zu Konfliktrohstoffen bei diesjähriger Infora-Tagung

26.09.2019 | Berlin, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung

Mehr erfahren



W&E Infobrief

Währungspolitik, Stabilisierung und Liquiditätsvorsorge: Die Kernaufgaben des Internationalen Währungsfonds

01.12.2001: Beitrag von Rainer Falk in W&E 11-12/2001

Die Vertreter des Internationalen Währungsfonds betonen in steter Regelmäßigkeit, daß sich der Fonds auf seine "Kernkompetenz" konzentrieren müsse. Diese bestehe in der Herstellung makro-ökonomischer Stabilität. Dahinter wiederum verbirgt sich die Sanierung der Volkswirtschaften der Schuldnerländer nach dem neoklassischen Dreiklang "Absenkung der Inflation, Ausgleich des Haushalts und Rückführung des Zahlungsbilanzdefizits". Die Stabilisierung des währungspolitischen Umfeldes gehört nicht dazu - ein grotesker Sachverhalt, gab die Sorge um die Stabilität der Währungen dem IWF doch einst seinen Namen. Von Rainer Falk.

1. Die Nichtexistenz einer internationalen Währungspolitik

Wir leben in einem "Zeitalter finanzieller Instabilität" (Martin Wolf), doch gerade die traditionell ureigenste Kernkompetenz des Fonds, die Sorge um die Stabilität der Währungen und der Wechselkurse führt ein Schattendasein in seiner Tätigkeit. Über eine internationale Währungspolitik, die seinem Namen gerecht werden würde, verfügt der Fonds nicht. Dies ist besonders problematisch, weil das Kalkül, mit der Freigabe der Wechselkurse und dem Übergang zum Floaten würde es gleichsam automatisch, über den Markt zu einer Stabilisierung der Währungsverhältnisse kommen, nicht aufgegangen ist. Nachdem die Überwachung des Systems fester Wechselkurse mit dem Zusammenbruch der Bretton-Woods-Arrangements Anfang der 70er Jahre hinfällig wurde, beschränkten sich die währungspolitischen Aktivitäten des Fonds mehr oder weniger auf Ratschläge im Rahmen seiner surveillance-Tätigkeit auf Länderebene. Und in dieser Hinsicht war seine Rolle widersprüchlich bis zweifelhaft.

In Bezug auf die in Ländern mit "aufstrebenden Volkswirtschaften" (emerging economies) erwünschte Währungspolitik hat der IWF innerhalb kurzer Zeit eine Kehrtwende um 180 Grad vollzogen. Während er bis zur Asienkrise 1997/98 stets eine Fixierung der nationalen Wechselkurse zum Dollar (mit der Möglichkeit zur Anpassung; sog. "soft pegs") empfahl, um dem Interesse internationaler Kapitalanleger an der Wertstabilität ihrer Anlagen gerecht zu werden, hat sich nach der Krise ein neuer währungspolitischer Mainstream des Fonds herausgebildet, der von den G7 über den IWF bis zur Meltzer-Kommission reicht. Dieser besteht darin, entweder eine völlige Freigabe der Wechselkurse oder aber völlig fest fixierte Wechselkurse (in Form eines currency boards oder der offenen Dollarisierung; sog. "hard pegs") ohne Anpassungsmöglichkeiten zu empfehlen.

Diese Politik der "währungspolitischen Ecklösungen" ist aus mehreren Gründen problematisch, wie sich derzeit vor allem an der Argentinienkrise zeigt: Currency Boards und Dollarisierung bedeuten eine beträchtliche Einschränkung bzw. sogar die Aufgabe der währungspolitischen Autonomie, die nur schwer zurückgewonnen werden kann (s. W&E 06/2001). Die implizite These, es gäbe so etwas wie einen "angemessenen Wechselkurs", täuscht darüber hinweg, daß keine der Ecklösungsoptionen künftige Finanzkrisen in den emerging economies verhindern kann, solange die Hauptwährungen (Dollar, Euro und Yen) selbst so instabil sind, wie in den letzten beiden Jahrzehnten, und die internationalen Kapitalflüsse durch Volatilität gekennzeichnet und der Kontrolle der Empfängerländer entzogen sind.

2. Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs

Die Instabilität der Wechselkurse ist in gewisser Weise nur die Kehrseite der Instabilität der internationalen Kapitalbewegungen. Die Rolle, die der IWF seit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems bei der Liberalisierung der Kapitalmärkte spielte, entsprach nicht seiner Enthaltsamkeit auf dem Gebiet währungspolitischer Interventionen. Obwohl die Articles of Agreement des IWF ausdrücklich den Rückgriff auf nationale Kapitalverkehrskontrollen zur Regulierung internationaler Kapitalbewegungen vorsehen (Art. VI, Abs. 3), hat der Fonds seit den 80er Jahren verstärkt auf die Aufhebung der nationalstaatlichen Beschränkungen im grenzüberschreitenden Kapitalverkehr gedrängt. Bis zur Asienkrise hat er versucht, durch eine Statutenänderung das Mandat für die Durchsetzung der Liberalisierung des Kapitalverkehrs bzw. die Beseitigung von Kapitalverkehrskontrollen ("capital account liberalization") zu bekommen. Inzwischen wird zugegeben, daß die Liberalisierung der Kapitalmärkte ein, wenn nicht der Hauptfaktor bei der weltweiten Zunahme von Finanzkrisen war. Doch die neuen Einsichten des Fonds reichen nur so weit, den Entwicklungsländern zu mehr "Vorsicht" bei der Abfolge einzelner Liberalisierungsschritte zu raten und diese insbesondere mit der Errichtung effizienter Regelungen für den heimischen Finanzsektor abzustimmen. Das Ziel der Mandatsänderung ist allenfalls aufgeschoben, keinesfalls aufgehoben.

3. Währungsstabilisierung als IWF-Aufgabe

Daß der Mainstream in der Debatte um die internationale Finanzarchitektur bis heute nicht ernsthaft nach dem möglichen Beitrag des IWF zur währungspolitischen Stabilisierung fragt, ist politischen Faktoren geschuldet (vor allem der mangelnden politischen Bereitschaft der wichtigsten Mitgliedsländer des Fonds) und nicht etwa dem Umstand, daß es keine erfolgversprechenden Modelle für eine internationale Währungspolitik jenseits des bloßen Laissez-faires gäbe. Allerdings würde eine stärkere globale währungspolitische Rolle des Fonds ein Mindestmaß an Bereitschaft der großen Industrieländer voraussetzen, den IWF als Instrument der Koordinination ihrer eigenen Wirtschaftspolitik zu nutzen. In dieser Rolle haben sie den IWF (mit seinen inzwischen 183 Mitgliedern) bezeichnenderweise niemals akzeptiert, weswegen sie schließlich 1975 ihren eigenen Klub, die Gruppe der 7, gegründet haben.

Eine adäquate Alternative zum derzeitigen "Non-System" (David Felix) der "freien" Wechselkurse ist das Konzept der Wechselkurszielzonen zwischen den drei Hauptwährungen (Dollar, Yen und Euro), die multilateral überwacht werden müßten. Es existiert in verschiedenen Varianten unterschiedlicher Reichweite. Diese reichen von einer relativ "weichen" Variante wie der Idee der "gestalteten Flexibilität der Wechselkurse" (Wolfgang Filc) bis zur Vision einer einheitlichen Weltwährung mit einer Weltwährungsbehörde ("World Monetary Authority"). Ein Zielzonenmechanismus könnte beim IWF angesiedelt werden, der ihn zu überwachen und das Management gegebenenfalls erforderlicher Anpassungen zu übernehmen hätte.

Der Zielzonenvorschlag liegt auch im Interesse des Südens, wie zuletzt u.a. vom Sekretariat der UNCTAD, von der Emerging Markets Eminent Persons Group (EMEPG) und den Globalisierungsexperten der G77 hervorgehoben wurde (s. W&E 05/2001 und beiliegenden Sonderdienst). Seine Verwirklichung setzt allerdings die Bereitschaft der wichtigsten Industrieländer voraus, diese Zonen durch koordinierte Interventionen am Markt und durch eine gemeinsame Politik zu verteidigen.

4. Regionalisierung als Alternative?

Vor dem Hintergrund mangelnden währungspolitischen Konsenses auf globaler Ebene wird das Zielzonenkonzept in jüngster Zeit verstärkt in Verbindung mit der Möglichkeit von währungspolitischen Arrangements auf regionaler Ebene diskutiert. Eine solche Regionalisierungsperspektive schlösse auch eine Regionalisierung von IWF-Funktionen ein. Von Interesse sind in diesem Zusammenhang vor allem die europäischen währungspolitischen Erfahrungen (Euro) und die Diskussionen nach der Asienkrise.

Auch wenn der Asiatische Fonds zunächst gescheitert ist und die einschlägigen Initiativen in Südostasien begrenzten Charakter haben, bilden sie derzeit den konkretesten Ansatzpunkt für weitgehendere Überlegungen. So besteht inzwischen eine Verabredung zwischen wichtigen asiatischen Ländern, im Falle künftiger Finanzkrisen die jeweiligen Währungsreserven zur Abwehr internationaler spekulativer Attacken zu poolen (sog. Währungs-Swap). Davon ausgehend könnten in Zukunft auch wieder ehrgeizigere Modelle zum Zuge kommen.

Einen interessanten Vorschlag hat in diesem Zusammenhang kürzlich der Nobelpreisträger für Ökonomie, Robert Mundell, gemacht. Danach braucht Asien eine gemeinsame Währung, die in mehreren Schritten einzuführen wäre, zunächst etwa als Parallelwährung. Damit einher könnte die Einrichtung eines asiatischen Caucus im IWF gehen. Am Ende des Prozesses könnte dann die Errichtung eines Asiatischen Währungsfonds stehen, der nach den ursprünglichen Articles of Agreement des IWF ausgestaltet werden könnte.

5. Krisenfinanzierung durch den Fonds

Solange die Möglichkeit von Finanzkrisen nicht prinzipiell ausgeschlossen werden kann, muß es eine internationale Instanz und einen internationalen Mechanismus geben, die im Falle des Krisenausbruchs zum Zuge kommen. Schon nach den Vorstellungen der "Väter von Bretton Woods" sollte eine wesentliche Aufgabenstellung des IWF in der Versorgung des internationalen Finanzsystems mit Liquidität bestehen, so daß eine harmonische und ungestörte weltwirtschaftliche Entwicklung gewährleistet wäre. Diese Finanzierungsfunktion des IWF ist jedoch weitgehend auf die Ausgabe von Notfallkrediten ("emergency financing") begrenzt worden. Die andere Möglichkeit der Liquiditätsvorsorge, durch die Ausgabe von Sonderziehungsrechten (SZR) selbst Zahlungsmittel zu schaffen, ist bislang nur in sehr begrenzter Weise genutzt worden.

Die Debatte über die Finanzierungsinstrumente des IWF bewegte sich bislang zwischen zwei Polen: Auf der einen Seite plädierte die Meltzer-Kommission dafür, den Umfang der Notfallfinanzierung durch den IWF generell zurückzufahren, weil diese dem "moral hazard" der privaten Kreditgeber Vorschub leiste. Auf der anderen Seite ist besonders von NGOs (in ähnlicher Weise aber auch von der Deutschen Bundesbank) kritisiert worden, daß sich der IWF mit seinen ESAF- und PRGF-Programmen im Bereich langfristiger Entwicklungsfinanzierung engagiere, wozu ihm die notwendige Expertise fehle.

Beide Argumentationslinien verkennen die Rationalität, der eine Überbrückungsfinanzierung des IWF im Krisenfall folgen muß: Erstens würde die Bewältigung von Krisen noch kostspieliger werden, wenn es zu einer quantitativen Einschränkung der Finanzierungsrolle des IWF käme - nur daß diese Kosten dann anderweitig aufgebracht werden müßten. Zweitens ist die Annahme falsch, daß mit internationalen Rettungspaketen automatisch ein Bail-out für private Kreditgeber und Spekulanten einher geht. Entscheidend ist vielmehr, daß das Gläubiger-Schuldner-Verhältnis im Krisenfall wirksam und gleichberechtigt reguliert ist. Dies ist der Grund für ein unabhängiges und faires internationales Schiedsverfahren, die im Falle akuter Schuldenkrisen greift (und auch unabhängig vom IWF sein muß!). Schließlich müssen Finanzmittel im Krisenfall rasch ausgezahlt werden, wenn sie eine antizyklische Wirkung entfalten sollen.

Die problematische Dimension der gegenwärtigen Finanzierungsrolle des Fonds besteht letztlich darin, daß in ihre Gestaltung und Konditionierung unmittelbar die jeweiligen Interessenlagen und konzeptionellen Vorlieben der wichtigsten Anteilseigner des Fonds eingehen, die Hauptfinanziers der Programme sind. Ein Ausweg würde voraussetzen, daß die Hauptanteilseigner einer Reduzierung der Konditionalität auf einige wenige elementare Bestandteile zustimmen würden: Zwar macht es wenig Sinn, im Zusammenhang mit der Vergabe internationaler Kreditmittel den Verzicht auf jegliche Konditionalität in Erwägung zu ziehen; denkbar wäre aber eine strikte Begrenzung auf Zins- und Rückzahlungsmodalitäten sowie auf die Abwesenheit massiver und systematischer Menschenrechtsverletzungen.

6. Stärkung "automatischer" Finanzierungsinstrumente

Um die Unabhängigkeit des IWF von den wirtschaftspolitischen Präferenzen der Hauptgeber zu vergrößern, wäre die Stärkung der automatischen Finanzierungsmechanismen des Fonds wünschenswert. So sollte dem IWF in Zeiten weltweiter finanzieller Turbulenzen die Ausgabe zusätzlicher SZRs gestattet werden. Dies würde die antizyklische Ausrichtung des weltweiten Liquiditätsmanagements fördern und den SZRs jene größere Rolle im Rahmen des Weltfinanzsystems geben, welche die Entwicklungsländer immer wieder gefordert haben.

Nach wie vor von Interesse ist in diesem Zusammenhang auch der sog. "Link"-Vorschlag. Dieser bezieht sich explizit darauf, den SZR-Mechanismus zur Aufbringung zusätzlicher Finanzmittel für entwicklungspolitische Zwecke zu nutzen. Ähnlich könnte überlegt werden, einen von Grund auf reformierten IWF als Aufbringungsmechanismus im Rahmen der Einführung einer internationalen Kapitaltransaktionssteuer ("Tobin-Steuer") zu nutzen.

Allerdings gibt es keinen zwingenden Zusammenhang zwischen der Nutzung des Fonds als Aufbringungsmechanismus für neue entwicklungspolitische Finanzierungsmittel und der Ansiedlung bestimmter Finanztöpfe beim IWF. Wo bestimmte Finanzierungsfunktionen angesiedelt werden, ist eine Frage der politischen Grundsatzentscheidung.

7. Zusammenfassung

Viele dieser Vorschläge liegen sicherlich jenseits dessen, was in einer kurzfristigen Perspektive realisiert werden kann. Insgesamt geht es um nicht mehr und nicht weniger, als den Internationalen Währungsfonds "vom Kopf auf die Füße" zu stellen, d.h. seine Politik substanziell zu verändern, seine institutionelle Struktur grundlegend umzustülpen und seine Rolle bei der Regulierung der Weltfinanzen von Grund auf neu zu bestimmen. Zusammenfassend ergibt sich:

  • Aus einem Instrument der Schuldenbeitreibung im Interesse der Gläubiger, das der IWF heute im wesentlichen ist, sollte langfristig ein Instrument der währungspolitischen Stabilisierung im Interesse aller Mitgliedsländer gemacht werden. Dazu bedarf es eines neuen, internationalen währungspolitischen Arrangements, z.B. einer Übereinkunft über "Zielzonen" für die Hauptwährungen. Bis dahin können regionale Währungsarrangements ein geeignetes Mittel zur Stabilisierung der Finanzmärkte sein.
  • Die ordnungspolitische Disziplinierung der Länder des Südens durch die Strukturanpassungskonditionalität muß überwunden werden, wenn der IWF zu einem uneigennützigen Krisenmanager werden soll, der rasche und großzügige Überbrückungsfinanzierungen für seine in die Krise geratenen Mitglieder bereit stellt. Die erste und wichtigste Voraussetzung dafür ist eine wirkliche Vereinfachung der Kreditkonditionalität die wenige, nachvollziehbare Bedingungen.
  • Die unmittelbare Durchführung von Entwicklungsprogrammen gehört nicht zu den Aufgaben des Fonds und sollte daher anderen überlassen werden. Dem IWF sollte aber eine größere Unabhängigkeit bei der "automatischen" Aufbringung von Finanzmitteln eingeräumt werden, sei es über die Bereitstellung von SZRs, sei es durch die Einführung einer Kapitaltransaktionssteuer oder anderer innovativer Finanzierungsformen.


(Es handelt sich um die gekürzte und bearbeitete Version eines Referats, das auf einem gemeinsamen Strategieworkshop "Quo Vadis IMF? A Reform Debate" der Heinrich-Böll-Stiftung, des Global Policy Forum und von WEED gehalten wurde, der am 22. Oktober 2001 in Washington stattfand. Ausführliche Quellenhinweise finden sich im WEED-Arbeitspapier "Die Reform des Internationalen Währungsfonds (IWF). Zwischenbilanz und Perspektiven der internationalen Debatte".)

Dieser Artikel erschien im WEED-Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung W&E 11-12/2001. Weitere Informationen zum Thema IWF-Reform auch auf der WEED-Projektseite zum IWF.

© Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung, 2001.