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Neue Konditionalitätsleitlinien beim IWF: Unverzichtbar oder unbrauchbar?

01.02.2003: Beitrag von Vivian Collingwood in W&E 02/2003

Im September letzten Jahres nahm der Exekutivausschuß des Internationalen Währungsfonds (IWF) neue Leitlinien zur Ausrichtung seiner Konditionalität an. Diese Leitlinien sollen die Kreditauflagen effektiver, klarer und fokussierter machen, in den Empfängerländern die "Ownership" von Reformen erhöhen und eine bessere Koordination der Konditionalität des IWF mit der anderer Organisationen gewährleisten. Vivien Collingwood hat sich die neuen Leitlinien angesehen.

Natürlich ist jede Überprüfung der IWF-Konditionalität ein willkommenes Unterfangen, doch die neuen Leitlinien stellen keine adäquate Antwort auf die tiefer liegenden Probleme und die fehlerhaften Prämissen der überkommenen Konditionalität dar. Fragen nach der Legitimität der Konditionalität wurden durch die Schwerpunktsetzung auf die Effizienz der Konditionen verdrängt. Aber Effektivität und Legitimität können nicht getrennt werden, denn wenn die IWF-Konditionalität von den Regierungen und Völkern der Empfängerländer als illegitim angesehen wird, dann wird sie auch nicht erfolgreich umgesetzt werden können.

Bis zum Mai 2000, als der IWF erstmals die Straffung ("streamlining") seiner Konditionalität ankündigte, war diese deutlich ausgeweitet und zur Zielscheibe der Kritik von externen Analysten und auch von IWF-Mitarbeitern geworden. Angegriffen wurde die Praxis ihrer Auferlegung, die nicht nur nach Art eines Octrois erfolgt, sondern auch verwirrend oder oft schlicht unangemessen ist. In seinem Jahresbericht von 2001 erklärte der IWF, der Streamlining-Prozeß ziele darauf ab, die "Konditionalität effizienter, effektiver und fokussierter" zu machen. Die neuen Leitlinien konzentrieren sich auf drei Schlüsselbereiche:

Vereinfachung: Die Konditionalität soll sich nur noch auf solche Politikbereiche beziehen, die als entscheidend für die Erreichung der Ziele der vom Fonds unterstützten Programme angesehen werden. Dies betrifft die Haushalts-, Finanz- und Währungspolitik und in einigen Fällen Fragen der Privatisierung, der Regierungsführung und der Reform des öffentlichen Sektors. Bedingungen in Bezug auf nebensächlich erscheinende Politikbereiche sollen vermieden werden. Der IWF beabsichtigt, größere Klarheit und Konsistenz zu erreichen, indem er die unterschiedlichen Typen von Konditionalität und ihren Zweck in den Kreditvereinbarungen erläutert.

Ownership: Die IWF-Konditionen sollen in einer Weise zur Anwendung kommen, die Ownership fördert statt unterminiert. Die Empfängerländer sollen die Reformen initiieren und die IWF-Stäbe sollen flexibel herangehen und die Reformen so maßschneidern, daß sie zu den Bedingungen und Kapazitäten vor Ort passen.

IWF-Weltbank-Beziehungen: Der IWF soll seine Konditionalität mit der anderer Organisationen koordinieren. Im Verhältnis zwischen Bank und Fonds soll auf den jeweiligen Gebieten diejenige Organisation die führende Rolle spielen, die dort eine besondere Expertise hat, und deren Bewertungen sollen auch Eingang in die Berichte der jeweils anderen Institution finden. Darüber hinaus soll die Konditionalität in einem bestimmten "gemeinsamen Rahmen" entwickelt werden, wie etwa im Rahmen der Armutsverminderungsstrategiepapiere (PRSP), um politische Konflikte zu vermeiden und Ownership zu erhöhen.

Es ist schwierig, die praktischen Konsequenzen der neuen Leitlinien zu einem so frühen Zeitpunkt zu beurteilen, zumal diese von Fall zu Fall unterschiedlich sein dürften. Dennoch behauptet der IWF, daß es eine Reihe positiver Veränderungen gibt:

  • Die durchschnittliche Anzahl der Konditionen sei verringert worden, und man könne jetzt besser zwischen wichtigen und unwichtigen Konditionen unterscheiden.
  • Es gebe jetzt eine klarere Prioritätensetzung und die Anzahl der Konditionen bei Krediten für Länder mit niedrigem Einkommen sei reduziert worden. Die Anzahl der mit 27 neuen Programmen im Rahmen der Fazilität für Armutsreduzierung und Wachstum (PRGF) verknüpften Konditionen sei um ein Drittel geringer als vorher, während zwei Drittel aller PRGF-Konditionen auf Schlüsselbereiche fokussiert seien.
  • Es gebe jetzt eine klarere Arbeitsteilung mit der Weltbank, wobei der IWF in einigen Bereichen der Bank die Führung überläßt.

Kein alternatives Konditionalitätsmodell: Gleichwohl gibt es immer noch viele Fragen an den neuen Ansatz des IWF. Trotz der neuen Rhetorik in puncto "Klarheit" und "Beschränkung" sind die Veränderungen durch die Leitlinien sehr begrenzt. Ob die Konditionalität überhaupt abgeschafft werden sollte, stand nie ernsthaft zur Debatte - für den IWF ist sie schlicht "unverzichtbar". Doch wurde auch die Gelegenheit verpaßt, einmal alternative Arten von Konditionalität zu prüfen. Der Review-Prozeß hat so lediglich den Status quo bestätigt und noch einmal das Bekenntnis des IWF zu Ownership bekräftigt. Die in die Konditionalität eingehenden allgemeinen Ziele der IWF-Programme selbst hätten von Anfang an viel gründlicher überprüft werden müssen, und nicht nur die Instrumente zu ihrer Umsetzung.

Die neuen Leitlinien sind unpräzise und lassen dem IWF beträchtlichen Interpretationsspielraum. Es gibt keine Begrenzung der Anzahl der Konditionen, die an Kredite geknüpft werden können, und nichts hält den IWF davon ab, zahlreiche strukturelle Konditionen aufzuerlegen, die über die sog. Kernbereiche hinausgehen. Da der IWF generell vorsichtig ist, wenn es darum geht, die Empfängerländer an der "langen Leine" zu lassen, wird er wahrscheinlich zu zusätzlichen Mitteln greifen, um diese zu kontrollieren, etwa eine Verstärkung des Monitorings oder der "Surveillance".

Effektivität vor Ownership: Auch hat es der IWF versäumt, den Review-Prozeß ausreichend mit anderen Fragen, etwa den PRSPs oder der Anwendung von Governance-Konditionalitäten durch den IWF, zu verknüpfen. Damit werden möglicherweise positive Effekte des Streamlinings zusätzlich begrenzt.

Der IWF sorgt sich mehr um Fragen der Effektivität und der Bewahrung der Fonds-Ressourcen (d.h. der Kreditrückzahlung) als um die Verbesserung wirklicher Ownership und Partizipation. Deshalb wird er eher Vorsicht walten lassen und für mehr Konditionalität optieren, wenn Zweifel in Bezug auf die Reformbereitschaft einer Nehmerregierung aufkommen. Der Fonds behauptet, daß seinen derzeitige Politik angemessen sei; folglich war der Inhalt seiner makro-ökonomischen Politik nicht Gegenstand des Review-Prozesses, obwohl das Scheitern bei der Schaffung von Wachstum und der Minderung der Armut offenkundig ist. Vielmehr zielte er darauf, daß die Nehmerländer die IWF-Politik internalisieren und akzeptieren, statt diesen Spielraum für die Entwicklung ihrer eigenen Politik einzuräumen. Das gilt besonders für die fortgesetzte Anwendung sog. prior actions, die umgesetzt sein müssen, bevor ein Land überhaupt Hilfe bekommt.

Ownership bedeutet jedoch nicht einfach die Zustimmung der Nehmerregierungen zu der Politik des Fonds, sondern betrifft auch deren Fähigkeit, ein breites Spektrum von Akteuren innerhalb und außerhalb der Regierung in die Entwicklung und Umsetzung der Politik einzubeziehen. Viele Nehmerländer sind überhaupt nicht in der Lage, mit dem Wissen und den Ressourcen des Fonds zu konkurrieren; ihnen fehlt schlicht das technische Know-how, das zur Präsentation von Alternativen erforderlich ist.

Schlanker Fonds - fette Bank? Es besteht die Gefahr, daß bestimmte IWF-Konditionen künftig einfach im Rahmen der Kreditabkommen der Weltbank (die keinen Streamlining-Prozeß durchlaufen hat) gestellt werden. Wenn dies geschieht, wird die Bedeutung der Konditionalität unter dem Strich unverändert bleiben. Die verstärkte Zusammenarbeit zwischen dem Fonds und der Bank könnte so auf ein noch eingeschränkteres Gewicht der Empfängerländer hinauslaufen. Das Lead Agency-Prinzip und der "gemeinsame Rahmen" der Konditionalität werden die Vorschriften von Fonds und Bank künftig noch enger zusammen binden. Dies mag die Konfusion verringern, erhöht jedoch den Druck auf die Entwicklungsländer zur Einhaltung der Konditionalität und schränkt ihre politischen Wahlmöglichkeiten weiter ein.

Der IWF wird seine Ziele schwerlich erreichen können, wenn nicht die tiefer liegenden Probleme, die den Inhalt seiner Politik und den Charakter seiner (Dominanz-)Beziehungen zu den Entwicklungsländern betreffen, angegangen werden. Langfristig muß es darum gehen, die Konditionalität durch Finanzierungsformen zu ersetzen, die den lokalen Bedürfnissen und demokratischen Entscheidungsprozessen Vorrang einräumen. Die Herausforderung bestünde darin, die orthodoxe Konditionalität der internationalen Finanzinstitutionen zu minimieren. Dazu jedoch leisten die neuen IWF-Leitlinien so gut wie keinen Beitrag.


Vivien Collingwood arbeitet am Nuffield College der Universität Oxford. Ein ausführliches Briefing-Papier (Indispensable or unworkable? The IMF's new approach to conditionality, 18 pp.) ist im Internet verfügbar unter: Bretton Woods Briefings