Liberalisierung des Wassermarkts

27.05.2004: Liberalisierung unumkehrbar? Das internationale Dienstleistungsabkommen GATS öffnet Konzernen den Zugang zum globalen Wassermarkt

Vorveröffentlichung aus dem Sonderheft Wasser des EU-Rundschreiben des DNR. www.dnr.de/publikationen/eur/index.php

"Wasser verspricht im 21. Jahrhundert das zu werden, was Öl im 20. Jahrhundert war: ein wertvolles Gut, das den Wohlstand der Nationen bestimmen wird." - so die Prognose des US-Wirtschaftsmagazins Fortune im Jahr 2000. Seit Beginn der 1990er Jahre versuchen sich einige wenige große Wasserkonzerne den internationalen Wassermarkt zu erschließen. Rückenwind erfahren sie dabei von den einflussreichsten internationalen Organisationen: Neben Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank ist die Welthandelsorganisation WTO ein zentrales Forum, um die Liberalisierungspolitik im weltweiten Wassermarkt voranzutreiben. Im internationalen Dienstleistungsabkommen GATS steht das Thema Wasser weit oben auf der Agenda. Vor allem die EU stellt in enger Absprache mit den europäischen Wasserkonzernen weit reichende Marktöffnungsforderungen.

Hohe Versprechungen - magere Bilanz: RWE, Veolia, Suez und Co

Europa ist der Standort der größten Wasserkonzerne der Welt. Insbesondere Großbritannien und Frankreich, die bereits über längere Erfahrung in privater Wasserversorgung verfügen, beheimaten sechs der zehn größten Wasserkonsortien. Ob Casablanca, Buenos Aires oder Berlin - die beiden Riesen Suez und Veolia versorgen mittlerweile über 130 Millionen Menschen mit Wasser auf allen Kontinenten. Doch auch Deutschland kann mit RWE, Berlinwasser International und Gelsenwasser im internationalen Wassergeschäft mitmischen. RWE rangiert seit dem Kauf des britischen Global Player Thames Water im Jahr 2000 an dritter Stelle im internationalen Wassergeschäft. Berlinwasser agiert als Unternehmen mit Anteilen von Veolia, RWE und der Stadt Berlin mit 13 Tochterunternehmen in sechs Ländern. Die Zukunft von Gelsenwasser ist nach der Trennung vom Energieriesen E.on noch etwas ungewiss - der Konzern ist im Ausland in Ost- und Mitteleuropa aktiv. Die Expansion deutscher Konzerne im Wassersektor wird maßgeblich durch die Bundesregierung vorangetrieben: In einem Gutachten des Bundeswirtschaftsministerium heißt es unmissverständlich, dass deutschen Wasserkonzernen mit öffentlicher Unterstützung der Weg ins Ausland geebnet werden soll.

Wasserknappheit und hoher Investitionsbedarf in Entwicklungsländern - mit diesen traurigen Tatsachen legitimieren Wasserkonzerne ihre Geschäftsinteressen im Wassersektor. Eine weltweite Privatisierungspolitik öffnet ihnen seit den 1990er Jahren den Zugang auf einen bislang stark regulierten Bereich in staatlicher Hand. Man versprach sich "Effizienzgewinne", hohe Neuinvestitionen und den Aufbau wettbewerbsfähiger Konzerne im eigenen Land. Doch die Wasserkonzerne verschafften sich in den letzten Jahren wenig Ruhm: In Cochabamba/Bolivien brach ein regelrechter Wasserkrieg aus, nachdem der US-amerikanische Baukonzern Bechtel dort die Wasserversorgung übernommen hatte. In Grenoble/Frankreich kündigte die Stadt nach Korruptionsskandalen den Vertrag mit Suez, und in Manila gestand Suez ein, dass der Konzern aufgrund mangelnder Sanierung der Wasserleitungen an einem Cholera-Ausbruch beteiligt war. Insgesamt zeigt sich nach der Übernahme einer öffentlichen Wasserversorgung durch einen transnationalen Konzern ein immer ähnliches Bild: Zwei-Klassen-Wasserversorgung im Interesse der reicheren städtischen Bevölkerung, hohe Preise, fehlende demokratische Kontrollinstrumente, schlechte Wasserqualität, Entlassungswellen und weiterhin leere öffentliche Kassen durch fehlende Gebühreneinnahmen aus reicheren Gegenden. Vor allem aber bedeutet der Ausverkauf der Wasserversorgung, dass das Gemeinwohl und das Recht auf Wasser vor dem Auf und Ab der Börse und Gewinninteressen zurückstehen muss.

Die Politik steht zu Diensten: öffentliche Gelder für Private

Nach ihrer ersten großen Expansion in den 1990er Jahren befinden sich die Global Player im Wassersektor mittlerweile vor neuen Herausforderungen: Nach zahlreichen gescheiterten Projekten ziehen sie sich aus den wenig "lukrativen" Gegenden zurück. In Manila und Buenos Aires beispielsweise entsprachen die Gewinne nicht den hohen Erwartungen von Suez. Neue Märkte sollen nun vor allem in den westlichen Industrieländern, China und Osteuropa, aber auch weiterhin in Lateinamerika erschlossen werden.

Für ihr Engagement in Entwicklungsländern forderte ein Vertreter des französischen Wassermultis SAUR kürzlich auf die Unterstützung ihres Engagements durch öffentliche Gelder. Dies stößt auf Resonanz: Auf dem 3. Weltwasserforum im März 2003 stellte die internationale Wasserlobby unter der Leitung des früheren IWF-Chefs Michel Camdessus ihren Bericht vor. Darin wird unter anderem die Empfehlung ausgesprochen, dass öffentliche Gelder der Entwicklungszusammenarbeit verstärkt für die Unterstützung privater Investoren im Wassersektor aufgebracht werden sollen. Obwohl sich auch die Weltbank nicht der Tatsache entziehen konnte, dass zahlreiche Privatisierungsprojekte die großen Versprechungen der 1990er Jahre nicht erfüllen können, setzt sie ihren Privatisierungskurs fort. Gemeinsam mit regionalen Entwicklungsbanken wie der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) oder der EBRD (European Bank for Reconstruction and Development) fördert die Weltbank vor allem so genannte Entwicklungspartnerschaften zwischen staatlichen Institutionen und Konzernen. Diese Public-Private-Partnerships (PPP) stehen auch hoch im Kurs der deutschen Entwicklungszusammenarbeit.

Das GATS: EU und Wasserkonzerne Hand in Hand

Im Süden waren es bislang vor allem IWF und Weltbank, die seit den 1980er Jahren die Privatisierung der öffentlichen Infrastruktur durch Kreditauflagen erzwangen. Eine neue Qualität erhält die Privatisierung der Wasserversorgung nun durch das internationale Dienstleistungsabkommen GATS. Als Liberalisierungsabkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO zielt das GATS auf eine vollständige Liberalisierung des weltweiten Dienstleistungsmarktes. Dazu gehört auch die Wasserversorgung. Schrittweise sollen Marktöffnungen und der Abbau staatlicher Regulierungen in internationalem Recht festgeschrieben werden. Eine Liberalisierungsverpflichtung im Rahmen des GATS wäre nach WTO-Recht nur noch unter sehr hohen Auflagen zurückzunehmen.

Als Standort der weltgrößten Wasserkonzerne ist die EU die treibende Kraft in der Liberalisierung des Wassersektors im Rahmen des GATS. Unverblümt vertritt die EU ihre aggressiven Exportinteressen: "Eine weitere Liberalisierung dieses Sektors [des Wassersektors] würde neue Wirtschaftsmöglichkeiten für europäische Konzerne bieten, wie die Expansion und Übernahmen im Ausland durch eine Reihe europäischer Wasserkonzerne zeigen." Im "Schlüsselsektor" Umweltdienstleistungen, zu dem auch die Wasserversorgung zählt, benennt die EU als ihr Hauptziel, "Hemmnisse, denen europäische Anbieter in den Märkten von Drittländern begegnen", abzubauen. Den Einfluss der europäischen Wasserkonzerne auf die GATS-Verhandlungen belegen E-mails der EU-Kommission u.a. an RWE und Veolia, in denen sie nach ihren "Eingaben für die GATS-Verhandlungen" gebeten werden. Vertreter von Veolia und Suez sind zudem Mitglied im European Services Forum (ESF) - ein Wirtschaftslobbyverband, den die EU-Kommission eigens zur Begleitung der GATS-Verhandlungen im Jahr 1999 einsetzte.

In geheimen Verhandlungspapieren, die im Frühjahr 2003 an die Öffentlichkeit gelangten, fordert die EU von 72 Ländern eine Marktöffnung im Wassersektor. Dazu gehören alle großen Industrieländer, aber auch viele Entwicklungs- und Schwellenländer wie Tansania und Indien sowie fast ganz Lateinamerika. Besonders brisant sind Forderungen an Länder wie Südafrika, die Philippinen oder Bolivien, die bereits unter gescheiterten Privatisierungsprojekten zu leiden hatten. Gehen diese Länder auf die Forderungen der Europäischen Union ein, hätten Suez, Veolia, RWE und Co. dort gute Investitionsbedingungen.

Enteignung des öffentlichen Gemeinwesens

Die Interessen der EU machen deutlich: Im Kern ist das GATS ein Abkommen im Interesse der Global Player. Dies gilt auch für den Wassersektor. Ein "erfolgreicher" Abschluss der GATS-Verhandlungen würde das Konzernengagement dort verstärken und die Möglichkeiten zu einem öffentlichen Betrieb und sozialer und ökologischer Regulierung der Wasserversorgung weiter aushöhlen. Eine Politik im Dienste der Wasserkonzerne à la GATS ist nur im Kontext einer weltweiten Privatisierungs- und Kommerzialisierungspolitik zu verstehen, die eine Enteignung des öffentlichen Gemeinwesens vorantreibt und eine Umverteilung gesellschaftlicher Einflussmöglichkeiten zu Gunsten großer Kapitaleigner wie Transnationaler Konzerne fördert. Nur der Ausbau einer öffentlichen Wasserversorgung mit wirksamer demokratischer Kontrolle wird zukünftig den angemessenen Zugang zu sauberem Trinkwasser sichern können.

Hintergrund: Das General Agreement on Trade in Services (GATS)

Mit der Gründung der Welthandelsorganisation WTO trat 1995 das Dienstleistungsabkommens GATS (General Agreement on Trade in Services) in Kraft. Seit 2000 wird dieses neu verhandelt. Ziel des GATS ist die vollständige Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte, auch in den Bereichen, die 1995 noch nicht vollständig liberalisiert wurden. Vor allem die USA und die Europäische Union drängen in der aktuellen Verhandlungsrunde auf eine massive Ausweitung des Abkommens. Baudienstleistungen, Tourismus und Verkehr oder öffentliche Basisdienstleistungen wie Bildung, Gesundheit, Energie- und Wasserversorgung - keine Dienstleistung ist grundsätzlich von den GATS-Regelungen ausgenommen. Ob ein Land einen bestimmten Sektor im Rahmen des GATS liberalisiert, kann es prinzipiell selbst entscheiden. Doch Entwicklungsländer stehen in diesen Verhandlungen unter massivem Druck von den Ländern, deren Kredite sie brauchen. Wurde ein Sektor im GATS einmal liberalisiert, kann dies kaum noch zurückgenommen werden. Damit sind Liberalisierungsverpflichtungen im Rahmen des GATS praktisch unumkehrbar.

Staatliche Regulierungen wie Auflagen zur Beschäftigung oder Umwelt- oder Preisauflagen sollen als so genannte "Handelshemmnisse" dem GATS zum Opfer fallen. Fühlt sich ein transnationaler Investor durch ein Gesetz oder eine Investitionsauflage gegenüber anderen Konzernen oder öffentlichen Anbietern benachteiligt, kann er über seine nationale Regierung eine Klage beim Schiedsgericht der WTO einleiten. Die bisherige Praxis bei der Schlichtung internationaler Handelsstreitigkeiten zeigt, dass im Zweifelsfall dem Investorschutz meist Vorrang vor Umwelt- und Gesundheitsschutz oder Armutsbekämpfung eingeräumt wird. Derzeit wird im Rahmen des GATS an einem "Notwendigkeitstest" gearbeitet, der innerstaatliche Regulierungen, die einen Investor "mehr als notwendig" einschränken, als unzulässig erklären könnte.

Die Interessen der EU im Wassersektor belegen vor allem zwei Vorstöße: Zum einen fordert die EU eine explizite Aufnahme des Sektors "Wasser für menschlichen Gebrauch" in die GATS-Verhandlungspapiere. Zum anderen fordert die EU von 72 Ländern eine Liberalisierung im Wassersektor. Aktuell stocken die Welthandelsgespräche nach der gescheiterten WTO-Ministerkonferenz im September 2003 in Cancún/Mexiko. Entwicklungsländer haben sich bisher noch kaum an den GATS-Verhandlungen beteiligt. Sie werden sich erst nach Zugeständnissen im Agrarsektor - seien sie real oder erwartungsgemäß nur rhetorisch - zu Liberalisierungen bereit erklären.

Von Christina Deckwirth

Zum Weiterlesen:

• Deckwirth, Christina (2004): Sprudelnde Gewinne? Transnationale Konzerne im Wassersektor und die Rolle des GATS. WEED-Arbeitspapier. Bonn/Berlin.

• Stadler, Lisa und Uwe Hoering (2003): Das Wasser-Monopoly. Von einem Allgemeingut und seiner Privatisierung. Zürich.