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Freihandelspoker im globalen Mehrebenensystem

27.05.2004: Zum Zusammenhang zwischen WTO und EU-Mercosur-Verhandlungen

Seit dem Scheitern der WTO-Ministerkonferenz von Cancún im letzten September durfte sie weder auf Podiumsdiskussionen noch in Artikeln zum Thema Handelspolitik fehlen: die Debatte um das Spannungsfeld zwischen Bi- und Multilateralismus. Hier stehen Loblieder auf den Multilateralismus der WTO in scheinbarem Widerspruch zur Realität einer Vielzahl bilateraler und regionaler Initiativen. So wird von Bundesregierung und Opposition gleichermaßen das Schreckgespenst bilateraler Abkommen geschürt, weil dort besonders die ärmsten Entwicklungsländer auf der Strecke blieben. Andererseits ist gerade Deutschland Weltmeister im Bilateralismus - zumindest bei Investitionsabkommen. Und auch die EU verhandelt mit mehreren Staatengruppen über Freihandelszonen, so z.B. mit den Mercosur-Ländern Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay. Gerade hier zeigt die aktuelle Dynamik jedoch, dass bi- und multilaterale Strategien nicht im Konflikt zueinander stehen, sondern zwei Seiten derselben Medaille sind.

Das zeigt sich besonders am Landwirtschaftsbereich, in dem die EU dem Handelsblock letzte Woche weitreichende Zugeständnisse machte. Zölle für Agrarprodukte aus Mercosur-Ländern sollen entweder ganz abgeschafft oder halbiert bzw. die Kontingente für zollfreie Importe massiv erhöht werden. Letzteres gilt z.B. für Rindfleisch, Geflügel oder Zucker - DIE Mercosur-Exportschlager schlechthin. Was diese Kontingente bedeuten, darauf weisen Zahlen für Uruguay hin: hier geht man von einer Verzehnfachung allein der Rindfleischexporte in die EU aus. Kein Wunder, dass das Agrobusiness in den lateinamerikanischen Ländern auf die Annahme des EU-Angebots pocht.

Die Verbindung zur WTO wird klar, wenn man bedenkt, dass bis auf Uruguay alle Mercosur-Länder Mitglieder der G20 sind - der mächtigsten Koalition von über 20 Entwicklungsländern in den WTO-Agrarverhandlungen. Brasilien ist ihr Wortführer. Wenn es auch nicht die G20 war, welche die Verhandlungen in Cancún zum Platzen gebracht hat, so stellt sie doch eine wichtige politische Gegenmacht zu EU und USA dar. Diese Macht gefügig zu machen, genau darauf arbeiten die handelspolitischen Schwergewichte seit ihrem Bestehen hin. Das weitreichende Marktöffnungszugeständnis der EU - dem wichtigsten Handelspartner des Mercosur - ist ein Schritt auf diesem Weg.

Dass die EU mit ihrem Angebot an den Mercosur die Spaltung der G20 im Sinn hat, darüber können auch Dementis aus dem Landwirtschaftsministerium nicht hinwegtäuschen. Denn wie sonst ließe sich erklären, dass die Konzessionen teilweise an die Welthandelsrunde der WTO gekoppelt sind? Ein Teil der Marktöffnung für Mercosur-Produkte soll nämlich erst mit Abschluss der WTO-Verhandlungen wirksam werden und wird umso geringer ausfallen, je mehr Marktzugangsverpflichtungen die EU dort eingeht. Wenn der Mercosur also daran interessiert ist, besseren Zugang zum EU-Markt als andere WTO-Mitglieder zu haben, wird er in der WTO eine moderate Position vertreten müssen. Und darin verbirgt sich enormes Spaltungspotential für die G20, denn die radikale Öffnung der Märkte im Norden ist eine ihrer zentralen Anliegen.

Es ist zu befürchten, dass ein "Erfolg" in den Mercosur-Verhandlungen auf dem EU-Lateinamerika-Gipfel in Guadalajara an diesem Wochenende eine neue Dynamik in der WTO nach sich ziehen wird. Durch Bewegung in den Agrarverhandlungen und eine Schwächung der G20 würden die Weichen weiter gestellt werden in Richtung der von EU und USA noch für diesen Juli angestrebten Rahmenabkommen in allen zentralen Verhandlungsbereichen. Damit wäre das "window of opportunity", das in Cancún geöffnet wurde, vorerst wieder geschlossen. Denn was auch immer im Juli verabschiedet werden könnte, es würde in keine grundsätzlich andere Richtung weisen, als die Vorschläge, gegen die sich Entwicklungsländer und soziale Bewegungen in Cancún zu Recht und mit Erfolg gewehrt haben.

Das Beispiel zeigt, dass die EU ihr handelspolitisches Ziel der Liberalisierung und Deregulierung auf mehreren Ebenen verfolgt: Bi- und multilaterale sowie regionale Strategien sind miteinander verflochten. Gleich der Fahrt auf einer mehrspurigen Autobahn wechselt die Gemeinschaft dabei geschickt die Fahrbahn, um möglichst schnell an das Fahrtziel Freihandel zu gelangen. Aus Sicht einer kritischen Zivilgesellschaft kommt es darauf an, sowohl den Versuch, die WTO als Terrain für Handelsabkommen zu re-legitimieren, als auch die "WTO-plus"-Agenden in anderen Foren als Teil einer Mehrebenen-Strategie zu entlarven und zu kritisieren.

Pia Eberhardt

Weitere Informationen zum Thema:

Pressemitteilung zum EU-Lateinamerika-Gipfel vom 28.-29. Mai 2004 in Guadalajara

Weitere Informationen zur aktuellen EU-Politik in der WTO

Einschätzungen zum Zusammenhang von multilateraler, regionaler und bilateraler Handelsstrategie